张涛于2016年4月撰文 《中国的 “拉佛困局”》（《经济观察报》第717期），提出“从积极财政政策的政策空间来看，要发挥财税政策‘四两拨千斤’的政策优势，全面减税应尽快被重点考虑和规划。”
为什么减税？张涛的答案是：涵养税源。
本轮反危机的重要举措之一，就是实施积极财政政策。而从积极财政的结果来看，就是会出现财政赤字。
实施积极的财政政策，存在不同路径。在1997年的亚洲金融危机时期，首次实施了积极财政政策，用的方法是扩大政府支出，同时追加税收征收任务和扩大赤字规模。2008年的金融危机以来，中国的财政政策也逐步转向积极，尤其是在经济进入“新常态”、经济稳增长政策不断加码的情况下，应该更加注重经济效率的提高，积极财政的侧重点应该由做加法（增支），转为做减法（减税）。
也正由此，关于减税有三个问题存在较大争议：减税的目的、减税的路径和减税的对象，本文就是对这三个问题的回答。
税负与经济增长
宏观税负和经济增长关系，一直是讨论的焦点。
从税收和经济增长的关系、税收和经济结构调整的关系以及税收和财政风险的关系三个方面来看，目前应该实施全面减税，核心就一条——通过减税来涵养税源，促成新经济增长点的尽快形成，以实现稳定经济和优化结构的目标。
今年两会审议通过的《政府工作报告》中明确提出“确保所有行业税负只减不增”，在7月26日召开的中央政治局会议上，决策层更是首次明确了要“降低宏观税负”，由此可见减税作为宏观政策已经得以明确。
但从实际数据而言，减税效果远不及预期。税收收入占GDP的比重反而由去年底19%升至目前的21%，距离“确保所有行业税负只减不增”的宏观目标尚有距离。典型的例子是，营改增之后，金融行业的税负究竟是降还是升呢？如果实际税负是升的，那么在税负转嫁的影响下，有可能最终还是会传递到实体层面，那么又如何保证“金融支持实体经济”宏观意图落地呢？
目前，究竟是采取全面减税还是结构性减税，争议仍然较大。
从产能利用率的角度，可以对减税的逻辑再做一些补充。
长期过低的产能利用率，意味着生产要素的闲置和浪费，而为了维持利润率，产能过剩企业被迫削减成本，但削减成本往往是不够的，因此企业可能被迫违反环境卫生安全管理标准，规避劳动法和社会法。此外，产能过剩会造成工资增长缓慢，扩大地区间的差距。更为严重的是，由于利润微薄，产能过剩行业内的企业普遍缺乏研发项目所需的资金，使创新受阻，进而导致企业在无法提升价值链地位的背景下，可能被迫进一步靠提高产能来维持整体竞争力。这种恶性循环一旦形成就很难被打破，对经济运行的危害不言而喻。
分歧
这就引出来接下来的这个问题——是什么导致产能利用率严重不足的？对于这一问题，也存在着很大分歧。
一种观点认为：产能利用率不足，主要就是产能过剩所致，因此主张通过对过剩产能行业的“关、停、并、转”来去产能，即对产能的减法。
另一种观点则认为：产能利用率不足的真实原因是有效需求不足，因此主张改善有效需求，即通过加法来提高产能利用率。
笔者更倾向于后者，原因很简单也很直观——去落后地区实地走一走、看一看，就明白地区差距背后反映出的有效需求不足问题有多严重。这里就列举一个数据，截至2015年，中国人均GDP已达8000美元，但在31个省、直辖市中，只有13个省市的人均GDP超过全国平均水平，其余18个省市人均GDP都低于全国平均水平，而他们的GDP合计量占到全国的40%。如此巨大的区域差距背后，必定存在着巨大的潜在需求，所以更愿意把目前产能利用率不足的原因理解成产需之间的错位，由此产能过剩就是一个相对概念，而不是绝对概念。
由此很自然的问题是，如何改善有效需求。
对此问题依然有分歧，观点大致分为两派：一派主张增加政府需求，即扩大政府财政支出，即政府的加法之手；而另一派则是主张通过减税来改善企业和居民的有效需求，即政府的减法之手。
2008年危机以来，中国实施积极财政，政府支出大幅增加。数据显示，2008年中国政府支出仅占GDP的18%，而这已比重在去年已经升至26%。其中，增加得最快的是政府投资，占社会固定投资的比重由2008年的13%升至去年的28%。而为了支撑政府支出，中国政府收入占GDP比重也呈上升之势，去年达到22%。
但不得不说的，财政支出积极了这些年，收效却不大。央行对5000户工业企业调查数据显示，截至去年底，工业企业设备能力的利用水平，已经由2007年峰值的46下滑至37，年均降幅超过一个百分点，2016年一季度末更降至35。对比危机前产能利用持续上升时期，政府的支出增加的并不多，在2007年政府财政甚至还出现了盈余。
通过危机前后数据的对比可以发现，依靠扩大政府支出来改善产能利用率，效果不是太理想，即便是利用排除法，至此答案也很清晰的，那就是减税。不仅如此，减税还能对结构调整、降低成本、提高活力等有益处。
怎么减？
怎么减？我的答案是：减税只能是调税基。
首先，除了国家税法中明文规定和说明的税种、税制之外，观察税还有一个最基本的三要素法：税基、税率和税收，即税收=税基 X 税率。
什么是税基，简单说就是计税的依据，从宏观层面而言，税基大体上就是GDP，而GDP又可以进一步按照产业结构来划分，即包括第一产业的农业、第二产业的工业和第三产业，这三大产业的产值大体对应着各自的税基；同时国家税务总局是从2010年才增加了按照产业结构划分的税收结构，因此，从2010年之后，我们就能够掌握三次产业及不同行业的税况——税基、税率和税收。
其次，税基的变化。2010年，三次产业占GDP的比重依次为10%、46%和44%；2012年第三产业占比超过第二产业，并且差距不断扩大，2015年三次产业占GDP的比重依次已经变为9%、41%和50%；而今年前三季度，占比依次为8%、39%和53%。由此可见，来自第三产业的税基呈现不断上升趋势，而第二产业的税基则向相反趋势。
第三，税收结构的变化。2010年，三次产业的税收占比依次为0.1%、53%和47%；到2015年，三次产业的税收占比已经依次变为0.2%、45%和55%；而今年前三季度，占比依次为0.2%、43%和57%。由此可见，税收结构的变化趋势与税基相同。
第四，税率的变化。2010年，三次产业的实际税率依次为0.2%、21%和20%；到2015年，三次产业的实际税率已经依次变为 0.4%、22.8%和22.7%；而今年前三季度，实际税率依次为0.5%、22.2%和22.4%；相应经济整体的宏观税率由2010年18.7%升至2015年的19.9%，而到2016年三季度末，则进一步升至20.7%。由此可见，税率呈现上升趋势。
经过上述粗线条的对比之后，两个显而易见的结论立刻跃于纸上：
1．第一产业税负很低，实际上如果扣除烟叶税的话，第一产业基本是零税负的，当然其产值多年来基本稳定在10%左右。例如，2015年第一产业产值6万亿左右，税收总额248亿，其中烟叶税就有143亿。
2．二、三产业的税收占比均超过自身产值占比。如果站在纯理论性的角度看，税收占比和产值占比应是趋同的，即占经济多少，就贡献多少税收。但从2010年至今，无论是产值不断下降的第二产业，还是产值比重不断上升的第三产业，均表现产值占比越高，税收占比就越高，而且税收占比超出产值占比的幅度也越大。
正是因为经济增速下行和实际税率上升并存的局面，才有了此前对减税的连续呼吁。
经济下行本身自动会带来税基的减少，如果不调整税率的话，税收收入理应下降才对，但在刚性的财政支出和赤字约束下，未来保证收入，往往就是提高实际税率，一个常规的作法就是加强税收征管和收紧税收优惠权，这就是我们看到的实际情况。当然按照税收法定原则，依法征管是必须坚持的，由此，真正的主动减税就剩下一条途径——调整税基。例如，2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，由此中国农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右，这就是典型的调整税基的主动减税。
所以，减税非得通过税基的调整不可，实际上税种的增减变化说到底也是税基调整的一种表现（例如，营改增），而且财政政策发挥调整经济结构作用时，非常重要的一条就是税基的确定和变化，即鼓励什么，抑制什么，均会反映在税基的变化上。
减什么？
减什么？我的答案是：减税只能减中央的税。
上文说了只有调整税基的减税才是真正的减税，那么接下来自然就引出一个问题，调谁的税基？因为各级政府作为征税主体，税基的调整实际上就是在调整各级政府的财力分布，而在这个财力分布中，中央和地方的财力分布无疑是最重要的内容。
截至2015年底，中央政府和地方政府在税收的分布格局是各占50%——“五五开格局”，其中中央的占比是不断提升的。2008年金融危机爆发以来，中央占比的提升速度约为每年一个百分点。因此，第一个客观事实就是中央财力（税收占比）不断提升。
另外，需要观察“新常态”确立三年来，各地方政府税收态度的变化。按照经济贡献有多大就征收多少的逻辑，观察各地的税收占比情况，即各地税收占地方税合计的比重，而非是占全国的比值，即不包括中央税收。
第一、2012年，地方税收占比超过GDP占比的地区包括4个省和2个直辖市（广东、江苏、浙江、辽宁、上海和北京），到了2015年，辽宁省则不在其中。
第二、2015年，税收占比超过GDP占比的5个地区，超出幅度较2012年进一步提高，也就是说，他们税收占比的增幅超过了GDP占比的增幅，而且其余地区虽然税收占比仍然低于GDP占比，但差距在缩小。这表明地方政府的税收态度变化是应收尽收的力度更大了，这是第二个客观事实。
如果在逻辑上进行推演的话，伴随中央税收占比的不断提升，对于地方政府而言，收入最大化的动机更加强烈，这里的收入既包括税收，也包括非税收入。而从预算管理的角度，非税收入对于地方政府而言，显然灵活性要更高。因此，地方政府在完成上级下达的税收任务之后，更愿意利用手中的税收优惠权利来换取更多的灵活性更高的非税收入。
在2014年底，发生了一件长期影响中央和地方财力分配的大事，那就是国务院下发的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（即62号文），这份文件提出要“全面清理已有的各类税收等优惠政策”，此举相当于打断了地方政府创收的一条腿（无法通过税收优惠的使用带来非税收入）。由此，我们就看到2015年，地方政府在税收方面应收尽收的力度空前加大。
客观地讲，在地方政府使用税收优惠过程中，税基在某种程度上是得到了涵养，而清理税收优惠，一个副产品就是地方政府涵养税基的动机和手段被削弱了，这是我们必需承认的第三个客观事实。
现在可以清晰看到的是：目前，减税只能减中央的税，而且金融稳定、产能利用率提升、产业结构调整这些事（此前连续三期呼吁减税的侧重点），哪一件不是中央的责任，哪一件不是非中央才能搞定的事呢？实际上，在坚持法定原则的前提下，只要经济能够持续改善，中央的财税实力必将增强。
（作者供职于中国建设银行金融市场部，经济学博士，本文仅代表个人观点）
