扩大退耕还林还草 实现生态美百姓富
国家林业局退耕还林工程管理中心主任 周鸿升
党的十九大报告明确提出，实施乡村振兴战略、扩大退耕还林还草。这一重大政策举措，充分体现了党和国家对农村和林业工作高度重视，为我们不断调整完善林业发展方略、推进新时代林业现代化建设提供了新的战略指引。我们一定要提高思想认识，认真总结经验，把贯彻落实党的十九大精神与退耕还林工作的目标任务结合起来，扎实做好扩大退耕还林还草相关工作，为推进生态文明和美丽中国建设、更好实现生态美百姓富作出更大的贡献。
一、充分认识扩大退耕还林还草的战略意义
扩大退耕还林还草，这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局作出的重大决策，是新时代赋予林业的一项更高更重的历史使命。实施新一轮退耕还林，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是加大生态修复和国土绿化、解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，是实施乡村振兴战略、建设美丽乡村、促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求，对于践行绿水青山就是金山银山理念、推进绿色发展、增加我国森林资源、应对全球气候变化都具有重大意义。
扩大退耕还林还草，有利于大规模推进国土绿化和生态修复。党的十九大指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们要尽快补上生态环境这块最大短板，提供更多优质生态产品，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，真正实现人与自然和谐共生。扩大退耕还林还草，可以加快荒山绿化和乡村美化进程，也可以加快荒漠化沙化土地和石漠化综合治理，增加林草植被，使农村生态得到有效修复、环境得到有效治理。
扩大退耕还林还草，有利于推进实施乡村振兴战略、建设美丽乡村。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等要求,是针对探索解决我国“三农”问题提出的重大部署,是当前乡村发展的指南。19年的退耕还林实践已经表明，退耕还林对实施乡村振兴战略及要求贡献巨大。实施退耕还林还草，不仅能使乡村生态更好、环境更美、更宜居，而且能促进乡村产业更兴旺、村民更富裕、生活更美好，还能移风易俗，改变农村生产生活方式，促进乡风文明。
扩大退耕还林还草，有利于重构人与自然生命共同体、系统治理水土流失和风沙危害。党的十九大报告指出，要统筹山水林田湖草系统治理。习近平总书记也多次强调，山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。可见，在山水林田湖草的自然生态系统中，树处于关键位置。陡坡地耕种，破坏了水土，进而引起山水林田湖草生态系统的崩塌，违背了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明建设原则。及早进行退耕还林，把生态承受力弱、不适宜耕种的耕地退下来，种上树和草，让一片片“大字报田”变成绿水青山，让荒山变绿，让乡村美化，可以从源头防治水土流失、减少自然灾害。
扩大退耕还林还草，有利于更好地践行绿水青山就是金山银山理念、推进绿色发展。习近平总书记多次强调，“绿水青山就是金山银山”。通过退耕还林，推进生态建设，让山更绿、水更清，打造更多的绿水青山。退耕还林，可以种植一些名特优新经果林，开展森林旅游和生态休闲观光，打造更多的金山银山，拓展农村经济来源渠道，使林农增加收入，有利于调整优化农村产业结构，推动农村经济发展转型，实现绿色发展。扩大退耕还林还草，把退耕还林任务向贫困地区和贫困户倾斜，帮助他们脱贫致富，有利于精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，确保让贫困地区和贫困户与全国人民一同进入小康。
二、新一轮退耕还林进展顺利、成效明显
党的十八大以来，在进一步巩固前一轮退耕还林成果的基础上，2014年又启动了新一轮退耕还林还草。新一轮退耕还林进展顺利、成效明显。
加强领导，强化行政推动。党中央、国务院对退耕还林工作高度重视，每年《政府工作报告》都部署新一轮退耕还林工作，明确退耕还林计划任务。国务院办公厅牵头召开协调会，落实职责分工，国务院督查室、审计署、中央巡视组及时开展督查审计，重点检查工程进度及台账建立情况，确保了退耕还林工程的顺利实施。有关省区党委、政府把退耕还林列入年度工作重要目标，实行政府工作目标责任制，层层签订责任状，严格奖惩制度，把工作落到实处。
统筹规划，实行整体推进。在退耕还林工作中，注重统筹规划、整体推进、规模治理。湖北省恩施市认真落实李克强总理视察时的要求“将退耕还林与扶贫搬迁、移民建镇、产业结构调整等结合先行先试”，统筹规划，搞好结合，协同推进，探索整乡、整村、整山系、整流域退耕还林。甘肃省庄浪县采取跨乡、越村异地调劳，整山系、整流域规模治理，高规格、高标准加速建设，全面提升工程质量，2017年建成万亩以上造林工程3处，5000-10000亩造林工程5处，2000-5000亩造林工程12处，提前完成了9万亩退耕还林任务。
创新机制，强化规范管理。在新一轮退耕还林工程建设中，及时修改了有关工程建设、检查验收、资金管理、政策兑现等方面的办法、规程和标准，逐步实现工程建设管理制度化和规范化。有关省区县也结合自身的实际情况，修改了相应的应对措施。各地根据实际情况，采取合作社、股份制、大户承包、租赁拍卖、返租回购、专业队造林、统造统管等形式，实现了责权利的有机结合，进一步扩大了退耕还林工程建设成效。
一是农村生态环境明显好转。退耕还林大大加快了国土绿化进程，工程区森林覆盖率平均提高4.2个百分点，有些市县提高了十几个甚至几十个百分点，扭转了治理区生态恶化的趋势，昔日荒山秃岭、满目黄沙、水土横流的面貌得到了根本改观。根据退耕还林工程生态效益监测国家报告（2016年）现价评估，全国退耕还林工程每年产生的生态效益总价值量为1.38万亿元，其中，涵养水源4490亿元、保育土壤1146亿元、固碳释氧2199亿元、林木积累营养物质143亿元、净化大气环境3438亿元、生物多样性保护1802亿元、森林防护606亿元。
二是退耕农户收入明显增加。退耕还林为各地发展名特优新经济林提供了良好契机，特别是新一轮退耕还林不再限定还经济林的比例后，各地退耕还经济林的热情高涨。据统计，新一轮退耕还经济林的比例达60%以上。以此为基础发展起来的林特产品和休闲观光旅游产业，成为农民致富的新途径。据国家统计局监测，2016年全国退耕还林（草）户人均可支配收入实际增速高于全国农村平均水平0.8个百分点。
三是贫困农户脱贫初见成效。陡坡耕地集中区域大多是连片特困地区，退耕还林的多重效益，得到了社会广泛认可、农民真心拥护，为深入推进新一轮退耕还林注入了强大动力。在精准扶贫工作中，退耕还林发挥了很好的作用。据国家林业局对100个退耕还林监测样本县的监测，新一轮退耕对建档立卡贫困户的覆盖率达18.7%。据不完全统计，2016年，全国共安排72.3万贫困户退耕还林任务414万亩；2017年，全国共安排集中连片特殊困难地区有关县和国家扶贫开发工作重点县退耕还林还草任务930万亩，超过当年退耕还林任务的3/4。
四是农村生产生活方式得到转变。退耕还林是我国农业发展史上的一场深刻变革，转变了中国人千百年来垦荒种地的历史习俗，广大农民改变了传统生产和生活方式，走上以生态修复为突破口，以培育资源、改善生态为基础，通过发展新型林业产业，开发林业多种功能，最终实现生态文明建设的目标。
三、明确目标和措施，进一步扩大退耕还林还草规模
党的十九大提出的“扩大退耕还林还草”的战略要求，为退耕还林工程健康稳步发展指明了方向。当前及今后一段时期，退耕还林工作要以全面恢复森林植被，治理水土流失、土地沙化和土壤污染为重点，以确保国土生态安全、实现可持续发展为最终目标，在切实巩固已有退耕还林成果的基础上，继续有计划、分步骤地实施退耕还林。
新一轮退耕还林分三步走，明确近期、中期、远期3个目标。近期目标（2014-2020年）：切实巩固前一轮退耕还林成果，并将急需治理的25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地退耕还林。中期目标（2021-2035年）：继续巩固退耕还林成果，并推进15-25度坡耕地中严重石漠化耕地以及严重沙化耕地、严重污染耕地退耕还林。远期目标（2035-2050年）：到本世纪中叶，全面完成15-25度余下耕地以及其他一些不稳定耕地退耕还林。
扩大新一轮退耕还林规模，需要采取以下政策措施：
一要实现政策协同，扩大退耕地类，完善顶层设计，实现应退尽退。除了将25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地全部纳入新一轮退耕还林外，对石漠化耕地、易地搬迁腾退土地等需要退耕还林的耕地也应纳入退耕还林范围，并实事求是地调减耕地保有量和基本农田保护指标，实现应退尽退。
二要制定和完善新一轮退耕还林政策，延长补助年限，提高补助标准。积极争取延长新一轮退耕还林的补助年限，使新一轮退耕还林的补助标准与前一轮退耕还生态林大体持平，调动农民退耕还林的积极性，提高工程建设质量。
三要制定并出台前一轮退耕还林政策补助到期后的接续政策，建立巩固退耕还林成果的长效机制。积极争取前一轮退耕还生态林补助到期后，继续安排专项经费用于巩固成果。
一、充分认识扩大退耕还林还草的战略意义
扩大退耕还林还草，这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局作出的重大决策，是新时代赋予林业的一项更高更重的历史使命。实施新一轮退耕还林，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是加大生态修复和国土绿化、解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，是实施乡村振兴战略、建设美丽乡村、促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求，对于践行绿水青山就是金山银山理念、推进绿色发展、增加我国森林资源、应对全球气候变化都具有重大意义。
扩大退耕还林还草，有利于大规模推进国土绿化和生态修复。党的十九大指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们要尽快补上生态环境这块最大短板，提供更多优质生态产品，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，真正实现人与自然和谐共生。扩大退耕还林还草，可以加快荒山绿化和乡村美化进程，也可以加快荒漠化沙化土地和石漠化综合治理，增加林草植被，使农村生态得到有效修复、环境得到有效治理。
扩大退耕还林还草，有利于推进实施乡村振兴战略、建设美丽乡村。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”等要求,是针对探索解决我国“三农”问题提出的重大部署,是当前乡村发展的指南。19年的退耕还林实践已经表明，退耕还林对实施乡村振兴战略及要求贡献巨大。实施退耕还林还草，不仅能使乡村生态更好、环境更美、更宜居，而且能促进乡村产业更兴旺、村民更富裕、生活更美好，还能移风易俗，改变农村生产生活方式，促进乡风文明。
扩大退耕还林还草，有利于重构人与自然生命共同体、系统治理水土流失和风沙危害。党的十九大报告指出，要统筹山水林田湖草系统治理。习近平总书记也多次强调，山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。可见，在山水林田湖草的自然生态系统中，树处于关键位置。陡坡地耕种，破坏了水土，进而引起山水林田湖草生态系统的崩塌，违背了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明建设原则。及早进行退耕还林，把生态承受力弱、不适宜耕种的耕地退下来，种上树和草，让一片片“大字报田”变成绿水青山，让荒山变绿，让乡村美化，可以从源头防治水土流失、减少自然灾害。
扩大退耕还林还草，有利于更好地践行绿水青山就是金山银山理念、推进绿色发展。习近平总书记多次强调，“绿水青山就是金山银山”。通过退耕还林，推进生态建设，让山更绿、水更清，打造更多的绿水青山。退耕还林，可以种植一些名特优新经果林，开展森林旅游和生态休闲观光，打造更多的金山银山，拓展农村经济来源渠道，使林农增加收入，有利于调整优化农村产业结构，推动农村经济发展转型，实现绿色发展。扩大退耕还林还草，把退耕还林任务向贫困地区和贫困户倾斜，帮助他们脱贫致富，有利于精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，确保让贫困地区和贫困户与全国人民一同进入小康。
二、新一轮退耕还林进展顺利、成效明显
党的十八大以来，在进一步巩固前一轮退耕还林成果的基础上，2014年又启动了新一轮退耕还林还草。新一轮退耕还林进展顺利、成效明显。
加强领导，强化行政推动。党中央、国务院对退耕还林工作高度重视，每年《政府工作报告》都部署新一轮退耕还林工作，明确退耕还林计划任务。国务院办公厅牵头召开协调会，落实职责分工，国务院督查室、审计署、中央巡视组及时开展督查审计，重点检查工程进度及台账建立情况，确保了退耕还林工程的顺利实施。有关省区党委、政府把退耕还林列入年度工作重要目标，实行政府工作目标责任制，层层签订责任状，严格奖惩制度，把工作落到实处。
统筹规划，实行整体推进。在退耕还林工作中，注重统筹规划、整体推进、规模治理。湖北省恩施市认真落实李克强总理视察时的要求“将退耕还林与扶贫搬迁、移民建镇、产业结构调整等结合先行先试”，统筹规划，搞好结合，协同推进，探索整乡、整村、整山系、整流域退耕还林。甘肃省庄浪县采取跨乡、越村异地调劳，整山系、整流域规模治理，高规格、高标准加速建设，全面提升工程质量，2017年建成万亩以上造林工程3处，5000-10000亩造林工程5处，2000-5000亩造林工程12处，提前完成了9万亩退耕还林任务。
创新机制，强化规范管理。在新一轮退耕还林工程建设中，及时修改了有关工程建设、检查验收、资金管理、政策兑现等方面的办法、规程和标准，逐步实现工程建设管理制度化和规范化。有关省区县也结合自身的实际情况，修改了相应的应对措施。各地根据实际情况，采取合作社、股份制、大户承包、租赁拍卖、返租回购、专业队造林、统造统管等形式，实现了责权利的有机结合，进一步扩大了退耕还林工程建设成效。
一是农村生态环境明显好转。退耕还林大大加快了国土绿化进程，工程区森林覆盖率平均提高4.2个百分点，有些市县提高了十几个甚至几十个百分点，扭转了治理区生态恶化的趋势，昔日荒山秃岭、满目黄沙、水土横流的面貌得到了根本改观。根据退耕还林工程生态效益监测国家报告（2016年）现价评估，全国退耕还林工程每年产生的生态效益总价值量为1.38万亿元，其中，涵养水源4490亿元、保育土壤1146亿元、固碳释氧2199亿元、林木积累营养物质143亿元、净化大气环境3438亿元、生物多样性保护1802亿元、森林防护606亿元。
二是退耕农户收入明显增加。退耕还林为各地发展名特优新经济林提供了良好契机，特别是新一轮退耕还林不再限定还经济林的比例后，各地退耕还经济林的热情高涨。据统计，新一轮退耕还经济林的比例达60%以上。以此为基础发展起来的林特产品和休闲观光旅游产业，成为农民致富的新途径。据国家统计局监测，2016年全国退耕还林（草）户人均可支配收入实际增速高于全国农村平均水平0.8个百分点。
三是贫困农户脱贫初见成效。陡坡耕地集中区域大多是连片特困地区，退耕还林的多重效益，得到了社会广泛认可、农民真心拥护，为深入推进新一轮退耕还林注入了强大动力。在精准扶贫工作中，退耕还林发挥了很好的作用。据国家林业局对100个退耕还林监测样本县的监测，新一轮退耕对建档立卡贫困户的覆盖率达18.7%。据不完全统计，2016年，全国共安排72.3万贫困户退耕还林任务414万亩；2017年，全国共安排集中连片特殊困难地区有关县和国家扶贫开发工作重点县退耕还林还草任务930万亩，超过当年退耕还林任务的3/4。
四是农村生产生活方式得到转变。退耕还林是我国农业发展史上的一场深刻变革，转变了中国人千百年来垦荒种地的历史习俗，广大农民改变了传统生产和生活方式，走上以生态修复为突破口，以培育资源、改善生态为基础，通过发展新型林业产业，开发林业多种功能，最终实现生态文明建设的目标。
三、明确目标和措施，进一步扩大退耕还林还草规模
党的十九大提出的“扩大退耕还林还草”的战略要求，为退耕还林工程健康稳步发展指明了方向。当前及今后一段时期，退耕还林工作要以全面恢复森林植被，治理水土流失、土地沙化和土壤污染为重点，以确保国土生态安全、实现可持续发展为最终目标，在切实巩固已有退耕还林成果的基础上，继续有计划、分步骤地实施退耕还林。
新一轮退耕还林分三步走，明确近期、中期、远期3个目标。近期目标（2014-2020年）：切实巩固前一轮退耕还林成果，并将急需治理的25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地退耕还林。中期目标（2021-2035年）：继续巩固退耕还林成果，并推进15-25度坡耕地中严重石漠化耕地以及严重沙化耕地、严重污染耕地退耕还林。远期目标（2035-2050年）：到本世纪中叶，全面完成15-25度余下耕地以及其他一些不稳定耕地退耕还林。
扩大新一轮退耕还林规模，需要采取以下政策措施：
一要实现政策协同，扩大退耕地类，完善顶层设计，实现应退尽退。除了将25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地、严重沙化耕地、严重污染耕地全部纳入新一轮退耕还林外，对石漠化耕地、易地搬迁腾退土地等需要退耕还林的耕地也应纳入退耕还林范围，并实事求是地调减耕地保有量和基本农田保护指标，实现应退尽退。
二要制定和完善新一轮退耕还林政策，延长补助年限，提高补助标准。积极争取延长新一轮退耕还林的补助年限，使新一轮退耕还林的补助标准与前一轮退耕还生态林大体持平，调动农民退耕还林的积极性，提高工程建设质量。
三要制定并出台前一轮退耕还林政策补助到期后的接续政策，建立巩固退耕还林成果的长效机制。积极争取前一轮退耕还生态林补助到期后，继续安排专项经费用于巩固成果。
