为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,促进“十三五”规划纲要的全面实施,充分发挥人民法院审判职能作用,为加快推进生态文明建设与绿色发展提供公正、高效的司法服务和保障,制定如下意见。
一、准确把握人民法院服务、保障生态文明建设与绿色发展的基本理念和总体要求
1.充分认识新形势下服务和保障生态文明建设与绿色发展的重要意义。党的十八大以来,党中央把生态文明建设摆上更加重要的战略地位。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》两份纲领性文件相继出台后,十八届五中全会以及“十三五”规划纲要确立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提出生态环境质量总体改善的奋斗目标,并作出一系列重大决策部署,为生态文明的法治建设指明了方向、目标和路径。环境资源审判是国家环境治理体系的重要环节,在生态文明建设与绿色发展中发挥着重要作用。各级人民法院要深入学习贯彻习近平总书记关于加强生态文明建设与绿色发展的新理念、新思路、新论断,准确把握服务和保障生态文明建设与绿色发展的目标任务,充分发挥环境资源审判在救济环境权益、制约公共权力、终结矛盾纠纷和形成公共政策等方面的功能作用,推动生态环境质量不断改善,促进经济社会可持续发展,维护环境正义和代际公平。
2.以新发展理念统筹推进环境资源审判工作。各级人民法院要深入贯彻落实新发展理念,将绿色发展理念作为环境资源审判的行动指南。严格执行环境资源法律制度,结合主体功能区制度分类施策,处理好保护环境与发展经济的关系。依法保护人民群众环境权益,协调环境公共利益和个体利益,保障人民群众在健康、舒适、优美环境中生存和发展的权利。加大预防原则的适用力度,依法及时采取行为保全、先予执行措施,预防环境损害的发生和扩大。落实以生态环境修复为中心的损害救济制度,统筹适用刑事、民事、行政责任,最大限度修复生态环境。坚持专业审判与公众参与相结合,全面推行人民陪审员参与案件审理,加大司法公开和宣传力度,引导公众有序参与环境治理。
3.着力提升环境资源审判服务和保障的能力水平。各级人民法院要紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标,牢牢坚持司法为民、公正司法工作主线,切实贯彻节约资源和保护环境的基本国策,以现代环境司法理念为引领,创新体制机制,探索裁判规则,加强理论研究,建设专业队伍,进一步推进环境资源审判专门化,不断提升服务和保障生态文明建设与绿色发展的能力水平。要通过司法裁判,大力弘扬社会主义核心价值观,落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度,增强自然人、法人和其他组织的环保意识,促进绿色发展,建设美丽中国。
二、依法审理涉环境污染防治和生态保护案件,切实维护人民群众的环境权益
4.依法审理大气污染防治相关案件。依法惩处违反污染物排放标准排污造成大气严重污染的犯罪行为。妥善审理大气污染防治相关行政案件,督促、保障政府部门充分履行源头治理和全程治理职责,有效防治工业污染、机动车船污染、扬尘污染、农业污染及其他污染。妥善审理大气污染防治相关民商事案件,充分发挥市场机制调节作用,保障大气环境服务业的健康发展,促进污染治理设施投资、建设、运行一体化经营。
5.依法审理水污染防治相关案件。依法惩处向水体排放油类、酸碱液体、剧毒废液、放射性固体废物等禁止排放的污染物以及超标排放废水造成水体严重污染的犯罪行为。妥善审理因造纸、印染、化工等严重污染水体企业的关闭或搬迁改造,以及因污水处理费、排污费、水资源费等费用征收引发的行政案件,推动污染企业的达标治理或者依法退出,依法落实环境税费政策。妥善审理环保设备融资租赁纠纷,以及股权、项目收益权、特许经营权、排污权等权利质押融资担保纠纷,鼓励社会资本对水环境保护的投入,促进水污染防治的多元融资。
6.依法审理土壤污染防治相关案件。依法惩处非法排放有毒有害污染物、违法违规存放危险化学品、非法处置危险废物等造成土壤严重污染的犯罪行为。妥善审理因拆除有色金属冶炼、石油加工、焦化、制革等污染设施,以及因处置工业废物、回收储运废弃农膜等引发的行政案件,保障土壤污染的源头预防。妥善审理土壤污染防治相关民商事案件,充分关注土壤污染历史成因复杂和修复周期长、成本高的特点,探索土壤污染民事责任主体范围、因果关系以及修复标准等方面的认定规则,加大对污染土壤行为的追责力度,维护食品安全、生活环境安全和农业可持续发展。
7.依法审理海洋生态环境保护案件。依法惩处非法向海洋排放各类污染物及破坏红树林、滩涂、珊瑚礁等造成海洋生态环境严重破坏的犯罪行为。妥善审理涉及海洋动植物物种引进、海岛资源开发、海水养殖场建设、海洋海岸工程建设审批引发的行政案件,以及因海洋污染和生态破坏引发的侵权纠纷案件。妥善审理海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区等造成重大损失行为提起的诉讼,防治海洋环境污染,保护海洋生物多样性。
8.依法审理重点区域生态环境保护案件。依法惩处严重破坏京津冀、长江经济带、三江源等重点区域生态环境的犯罪行为。妥善审理因建设国家公园和森林公园,推行统一环境准入和退出机制引发的行政案件,保障重点区域实现扩大环境容量和生态空间的重要目标。妥善审理因长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、河湖湿地生态保护修复等引发的行政案件,保障长江流域重大生态修复工程的顺利实施。注重强化排污者主体责任,保障污染联防联控机制建设,促进重点区域环境质量持续改善。
9.依法审理其他污染防治和生态保护案件。依法惩处制污排污,走私废物,以及非法捕猎、杀害珍稀、濒危野生动物等严重污染环境和破坏生态的犯罪行为,惩处环境监管失职、渎职犯罪行为。妥善审理涉及环境影响评价、污染物排放许可、禁牧轮休和封禁保护沙化土地的行政案件,推动排污许可“一证式”管理改革,落实环境保护目标责任制。妥善审理各类污染环境、破坏生态导致的损害赔偿民事案件,协调环境公共利益和个体利益的冲突,实现当事人权利救济和生态环境保护的有机统一。
三、依法审理涉自然资源开发利用案件,保障自然资源和生态环境安全
10.依法审理涉土地资源案件。依法惩处非法占用基本农田、农用地、林地等犯罪行为,严守生态红线。妥善审理推进工业化、城镇化过程中产生的土地确权、房地征收等行政案件,依法落实主体功能区规划,合理控制国土开发空间和强度,推动以人为本、绿色低碳的新型城镇建设。妥善审理涉土地流转民商事案件,依法鼓励创新农村土地流转形式,保障农村土地经营权抵押等各项改革试点顺利进行,推动建立城乡统一的建设用地市场。
11.依法审理涉矿产资源案件。依法惩处非法采矿、破坏性采矿等犯罪行为,保障国家矿产资源安全。妥善审理涉及矿业权审批、颁证等行政案件,保障矿产资源集约利用和有序开发。妥善审理涉矿业权民商事案件,准确区分民商事审判和行政监管界限,依法认定矿业权出让、转让、出租、承包、抵押合同的效力,正确处理越界勘查、开采引发的纠纷。
12.依法审理涉林业资源案件。依法惩处盗伐、滥伐林木等犯罪行为,保障国家林业资源安全。妥善审理因林权登记颁证、林地开垦、林地用途改变等引发的行政案件,保障林权改革顺利进行。关注林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权经常发生分离的特点,区分因历史、政策、乡规民约或者其他原因导致的权利冲突,坚持尊重林权人意思自治和尊重行政机关认定的统一,妥善处理林权确权和林权流转中发生的各类纠纷。
13.依法审理其他资源相关案件。妥善审理涉及草原、河流、湖泊、滩涂、海洋等资源开发利用的权属、合同和侵权纠纷案件,依法惩处相关刑事犯罪行为。注重保障资源合理开发利用与促进资源节约、环境保护相协调,特别是审理重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区,以及自然保护区、风景名胜区等区域内开发利用自然资源引发的相关案件时,将保护生态环境和自然资源作为裁判的重要因素综合考量。
四、积极探索气候变化司法应对举措,推动构建国家气候变化应对治理体系
14.依法审理碳排放相关案件。深入研究碳排放交易中的法律问题,妥善审理碳排放交易纠纷,推动建设全国统一的碳排放交易市场。依法审理涉及电力、钢铁、建材、化工等重点碳排放行业,以及涉及工业、能源、建筑、交通等碳排放重点领域的相关案件,妥当适用国家节能减排相关法律、行政法规、规章及环境标准,促进低碳发展。在审理相关案件时区分合规排放与超出排污标准、污染物总量控制指标和排污许可证要求排放等不同情形,依法确定责任主体及责任范围。
15.依法审理节约能源相关案件。加强对合同能源管理、合同节水管理等节能服务产业的司法保障,培育成熟、规范的合同能源管理市场,推进农业、工业、城镇节水改造,以及矿山企业技术和工艺改造等重点领域的能源节约。妥善审理节能、节水、节地、节材、节矿、污泥无害化处理和资源化利用等领域的专利、技术转让等知识产权纠纷,鼓励企业科技创新,促进清洁能源和能源节约新技术的开发利用。
16.依法审理绿色金融、生物多样性保护相关案件。深入研究绿色税收以及绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色发展基金等涉及绿色金融发展的特殊法律问题,研究排污权、用能权、用水权等市场交易机制和规则,妥善审理相关案件,充分发挥金融手段及市场机制在实现绿色发展、减缓和适应气候变化中的重要作用。妥善审理涉及植物新品种、生物遗传资源和基因等知识产权纠纷,有效保护生物多样性。
五、依法审理各类生态环境损害赔偿诉讼案件,有效维护环境公共利益和国家所有者权益
17.依法审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件。依法及时受理符合法定条件的环境民事公益诉讼案件,积极构建有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制。妥善处理司法保护和其他路径保护的关系,尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权,为行政机关发挥职能作用创造有利条件。在尊重审判规律的前提下,依法适度强化能动司法,创新审理方法和裁判方式,探索符合需要的证据保全、先予执行、执行监督等特殊规则,发挥公益诉讼的评价指引和政策形成功能。
18.依法审理检察机关提起的环境公益诉讼案件。遵循职权法定原则,依法及时受理检察机关根据全国人大常委会授权决定试点提起的环境民事、行政公益诉讼案件。主动适应改革需要,坚持以民事诉讼法和行政诉讼法作为基本依据,结合检察机关提起公益诉讼特点,在法律框架范围内创新、完善具体的审判工作方式方法。坚持正当程序的基本规则,依法保障举证、辩论等诉讼权利的充分行使,平等保护各方当事人的合法权益。
19.积极探索省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则。按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,试点地方省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可以对违反法律法规造成生态环境损害的单位或者个人提起民事诉讼。认真研究此类基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼案件的特点和规律,根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼,不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼,也不影响人身和财产权利受到损害的自然人、法人和其他组织提起私益诉讼。准确界定基于同一侵权行为发生的三类诉讼之间的关系,做好诉讼请求、事实认定、责任承担以及判决执行等方面的协调、对接。
六、构建协同审判机制,充分发挥环境资源审判整体合力
20.探索构建环境资源案件的协同审判机制。环境资源审判面对环境和资源两类案件,跨越刑事、民事、行政三大诉讼门类,点多面广,类型多元,数量众多。各级人民法院要根据环境资源保护利用的现实需要和当地的案件特点,积极探索构建刑事、民事、行政审判和立案、执行等业务部门既分工负责又紧密配合的协同审判工作机制。科学界定各审判业务部门审理环境资源案件的职责分工,妥当确定环境资源专门审判机构的职责范围,充分发挥其专门化研究、协调和指导作用,大力强化环境资源立案、审判和执行机构之间,刑事、民事和行政三大审判之间的相互配合,形成环境资源审判的整体合力。
21.发挥环境资源行政审判监督和预防功能。充分认识行政审判对于合理开发利用自然资源、预防环境污染和生态破坏方面的重要作用。注重通过审理建设项目环境影响评价审批等相关行政案件,督促行政机关依法及时履行行政监管职责,支持行政机关依法查处建设项目未评先批、未批先建等违法行为,防止存在重大生态环境风险的项目开工建设。通过审理信息公开相关行政案件,保障人民群众的知情权和监督权,提高人民群众参与环境保护的积极性,使公众参与原则落到实处。
22.发挥环境资源刑事审判惩治和教育功能。坚持罪刑法定原则,注重惩治和预防相结合,全面贯彻宽严相济的刑事政策。依法从严惩处破坏环境资源造成严重后果以及主观恶性大的犯罪行为,有效威慑潜在的污染行为人,教育广大人民群众自觉保护生态环境,防范和减少环境污染、生态破坏犯罪的发生。依法追究国家机关工作人员在环境保护监管活动中玩忽职守、滥用职权等犯罪行为,督促环境监管人员积极履行监管职责。
23.发挥环境资源民事审判救济和修复功能。充分发挥行为保全和先予执行的预防、减损功能。坚持损害担责、全面赔偿原则,依法追究污染环境、破坏生态的法律责任。妥善审理各类环境资源纠纷案件,依法救济自然人、法人和其他组织的人身权、财产权及各项环境权益。落实生态环境修复制度,探索适用惩罚性赔偿责任,确保责任人依法承担生态环境修复费用和生态环境服务功能的损失,维护环境公共利益,让人民群众有更多的获得感。
24.发挥环境资源立案执行服务和保障功能。全面落实立案登记制改革要求,畅通立案渠道,切实保障诉权。做好与行政机关的协调配合,确保被执行人应承担的行政责任和民事责任落实到位。遵循恢复性司法要求,积极探索限期履行、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式。依法审查环境资源行政非诉案件,对于符合法定条件的,及时作出强制执行裁定。切实发挥执行联动机制的威慑作用,健全完善环境资源案件失信被执行人惩戒机制。
七、强化组织保障措施,不断提升人民法院司法公信力
25.加强组织领导和监督指导。各级人民法院要切实加强对环境资源审判工作的组织领导和监督指导,认真谋划,周密部署。对社会关注度高、法律适用难度大的公益诉讼案件、群体性案件和新类型案件,加强信息沟通,确保依法妥善审理。加快推进全国法院环境资源案件信息采集和分析系统的开发建设,充分利用大数据、云计算等信息技术,深度挖掘、释放海量案例资源和数据优势,为加强监督指导、统一裁判标准、提升司法公信提供有力技术支持。
26.加强审判体制和机制建设。按照审判专业化和内设机构改革的要求,立足本地经济社会发展、生态环境保护需要和案件数量、类型特点等实际情况,探索建立专门机构,明晰职责分工,打造既精通法律又熟悉环境知识的专业化审判团队。对于环境公益诉讼以及跨行政区划的环境污染、生态破坏等案件,探索实行跨行政区划集中管辖。探索将环境资源民事、行政乃至刑事案件统一由一个审判机构审理的“二合一”或者“三合一”归口审理模式。积极创新审判执行方式,探索建立符合生态环境保护需要的特别诉讼规则。充分发挥环境资源审判智库作用,坚持问题导向,重视理论与实践相结合,不断创新、发展环境资源审判理论。
27.加强司法公开和国际交流合作。完善司法便民和司法救助措施,开展巡回审判工作,满足人民群众对环境资源司法的多元需求。邀请人大代表、政协委员、社会公众、新闻媒体旁听重大案件庭审,加大裁判文书上网公开力度。充分运用新媒体、自媒体及时发布重大司法信息,定期发布环境资源审判白皮书。围绕国家“一带一路”战略、自贸区建设以及气候变化应对等工作,深入研究司法措施和裁判规则,保障国际环境公约的实施,维护国家环境利益和生态环境安全。不断拓展国际交流方式和合作渠道,依托信息技术推进信息共享,加强国际环境法、比较环境法研究和环境资源司法案例的交流,展示中国环境保护和环境司法的发展成就。
最高人民法院
2016年5月26日
