解读:《西安市秦岭生态环境保护条例》主要特点

　　《西安市秦岭生态环境保护条例》历时一年多时间、20余次、四上四下大的修改，又面向社会，广泛征求意见，终成正果。这是集体智慧的结晶，也是对省条例的继承和发展、补充和完善。条例共九章九十六条，内容丰富，是秦岭生态环境保护的尚方宝剑。其主要特点：

　　一、体现了保护为主的原则。条例规定秦岭生态环境保护坚持统筹规划、保护为主、科学利用、限制开发、恢复治理、生态补偿的原则。从省条例“保护优先”到市条例“保护为主”虽一词之差，但体现了保护观念的重大转变。条例九十六条，其中九十一条涉及保护；全文10422字，涉及保护217处，自始至终体现保护为主的原则，强调保护、保护、再保护，实现“保一山碧绿，护八水长流”。

　　二、扩大了保护区的范围。省条例规定海拔2600米以上为禁止开发区。市条例规定海拔2600米以上的区域及世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林林区为禁止开发区，弥补了省条例仅依据海拔高度划定保护区的缺陷。以我市为例，海拔2600米以上山峰仅17座，如果单纯依海拔标准划分保护区，显然不切合我市实际，也没有多少实质意义。以饮用水水源地为例，我市已建成和拟建五大引水系统，市属流域面积3986.56平方公里，占我市秦岭山区总面积的81%。自然保护区基本与水源保护区重叠，封山育林区、天然林保护区重叠应在81%以上。这样总体列为禁止开发区面积估计占山区总面积的85%左右，这是对秦岭生态环境的最大保护。

　　省条例规定1500米至2600米为限制开发区，1500米以下为适度开发区。市条例规定从秦岭山体坡脚线至海拔2600米之间为限制开发区，秦岭生态环境保护范围内的其他区域为适度开发区，扩大了限制开发区、适度开发区范围，有效保护了秦岭生态环境。

　　三、明确了各级政府、职能部门、相关单位的职责。条例明确了秦岭生态环境保护范围内的镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会、企事业单位、有关管理部门、相关单位的责任，市秦岭生态环境保护管理委员会、保护管理机构、相关区县保护管理机构的职责，市级12个相关行政管理部门重点做好的工作。为把各级政府及职能部门责任落到实处，条例规定将秦岭生态环境保护工作纳入年度目标责任考核体系，并根据考核结果进行奖惩。

　　四、突出了规划的重要作用。规划是前提，是基础，是先决条件，是硬杠杠。条例规定市秦岭生态环境保护管理机构应当会同市级相关行政管理部门，组织编制秦岭生态环境保护规划、秦岭生态环境保护利用总体规划。并要求在此基础上编制秦岭生态保护区域规划和专项规划，并规定涉及秦岭开发建设的各类专项规划须经环境影响评价。

　　五、强调了自然资源保护。自然资源保护，是条例最大亮点之一。条例专设“自然资源保护”一章，共十六条，分量不可谓不重，其亮点：

　　一是植被保护是重点。秦岭保护首先是植被保护，是基础，是载体。植被保护主要任务是封山育林、义务植树、人工造林、飞播造林、退耕还林、退耕还草种草、保护草场、护林防火、病虫害防治等。

　　二是预防为主是手段。首先是落实植被防火责任制，做好秦岭植被防火工作。其次是做好病虫害监测通报，组织防治及防泥石流、滑坡等自然灾害。再次是防止人为活动对植被的破坏。

　　三是饮用水水源保护祭出“撒手锏”。省、市相关法规虽对饮用水水源保护区作了限定，但失之过宽，很难操作，污染依旧。条例规定秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水水源保护区内禁止设立排污口，已有的排污口应当限期拆除。已建成的厂矿企业、院校、宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养院、度假山庄、乡村旅游设施等，应当限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放，并逐步迁出。未迁出前产生的污染物应当自行清运。

　　六、增加了人文资源保护。秦岭不仅是世界地理名山，又是丰富悠久的历史文化遗存之地。条例增设“人文资源保护”一章，共十一条，其要点：

　　一是进行普查，建立档案。条例规定市人民政府应当对秦岭生态环境保护范围内的文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、非物质文化遗产等人文资源进行普查，建立档案，列入秦岭人文资源保护名录。

　　二是进行保护，加强管理。条例明确对文物古迹、宗教遗迹、古栈道遗址、古镇古村、名人故居、地下文物遗存等进行保护，并就如何保护和加强管理提出具体要求。

　　三是保护利用，展示宣传。保护是手段，利用是目的。条例还规定应当对保护范围内的历史事件、地名典故、传统工艺等非物质文化遗产进行搜集、整理、研究、保护和利用，将历史文化、宗教文化等人文资源与森林景观、地质景观等自然资源整合，组织开展秦岭文化研究，发展文化观光旅游，并设立各种展馆，展示和宣传秦岭历史文化遗存。

　　七、正确处理了开发建设与生态环境保护的关系。条例第六章共二十条，分量最重，可谓亮点多多：

　　一是实行开发项目准入制度。条例规定开发建设项目应当经相关区县秦岭生态环境保护管理机构初审，报市秦岭生态环境保护管理机构办理项目准入手续后，按照有关规定办理其他审批手续。房地产开发项目，建设单位应当将准入申请报市秦岭生态环境保护管理机构审查，由市秦岭生态环境保护管理机构提出意见，经市人民政府批准后，方可办理项目准入手续。

　　二是严格办理有关手续并科学施工。条例规定秦岭生态环境保护区范围内的开发建设项目开工前，应当按照法律、法规规定，进行环境影响评价、编制水土保持方案、办理节能评估和审查等手续，并配套建设防治污染和其他公害的环境保护设施，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。条例还对科学施工作了具体规定。

　　三是严格控制环山路南北两侧建筑高度及有关规定。条例规定环山路以南建筑高度应当为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米。环山路以北500米建筑高度控制为低层，建筑高度总体不超过9米，个别建筑轮廓不超过12米；500米至1000米建筑高度总体不超过12米，个别建筑轮廓不超过15米。条例还对建设与环境保护等方面作了规定。

　　四是调度水资源，建设水库、水电站应留足生态基流。过去调度水资源，建设水库、水电站，都要求留足生态基流，但实则难以落实，往往“建一座水库、断一条河流，修一座水电站、断一段河流”。条例规定建设水电站应当在拦河坝上“设置生态基流口”，保障河流的合理流量、湖泊和地下水的合理水位，这是一个突破。条例还对修建野生动物通道等作出规定，以减少对野生动物栖息环境的影响。

　　五是实现污水、垃圾集中处理，使用清洁能源。条例规定在秦岭生态环境保护范围内应当加强污水管网、污水处理厂、垃圾处理场等基础设施建设，规范公共卫生管理，实现污水达标排放和生活垃圾集中处理。村镇、旅游景区、农家乐经营集中区不得将生活生产污水直接排入水体，对生活垃圾统一收集和清运。同时，对保护区范围优先使用清洁能源作了要求。

　　六是推行“五禁止”、一搬迁。条例规定禁止宾馆、饭店、培训中心、农家乐以及其他单位砍伐林木作燃料使用，禁止非当地居民违法购买房屋或者购买宅基地修建房屋等“五禁止”，这些要求适应变化了的形势。条例还对禁止开发区、限制开发区的移民、企业搬迁等提出了要求。

　　八、确立了生态补偿机制。条例增设“生态补偿”一章，共七条，是对省条例的补充和完善。

　　一是确立生态补偿机制。条例规定市、相关区县人民政府应当坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立以资金补偿为主和技术、政策、实物补偿为辅的生态补偿机制。并要求市政府应当设立森林生态效益补偿资金，对矿产资源开采权尚未到期企业退出实行补偿，对搬迁移民安置补偿等。

　　二是实行生态性经济补偿。条例规定市、相关区县人民政府应当在财政预算中安排生态环境保护资金，对重要水源涵养地、饮用水水源保护区所在区县给予生态性经济补偿，用于修复生态环境和改善民生。

　　三是建立秦岭生态环境治理保证金制度和实行秦岭生态环境综合治理补偿费制度。条例规定秦岭生态环境治理保证金由建设单位按照核定数额缴存，专户存储，政府监管。秦岭生态环境保护范围内从事矿业资源开发的单位应当缴纳生态环境综合治理补偿费，纳入财政预算管理。

　　九、完善了秦岭生态环境保护执法体系。

　　一是赋予了秦岭生态环境保护管理机构的执法职能。市、相关区县秦岭生态环境保护管理机构成立以来，迄今为止其执法监察人员全无执法资格，无法执法，队伍形同虚设。条例赋予秦岭生态环境保护管理机构的执法职能，明确其执法处罚管理职责，使执法活动有法可依。

　　二是明确了相关职能部门的执法主体责任。条例规定发展和改革、规划、财政、环境保护、国土资源、林业、水务、农业、建设、交通、旅游、文物等行政管理部门，依据各自职责，依法进行秦岭生态环境保护执法。并规定其对秦岭生态环境污染或者破坏行为依法进行处罚和向人民法院提起诉讼的职责。

　　三是增设了依法登记的生态环境保护公益组织、律师、法律服务志愿者职责。条例规定依法登记的生态环境保护公益组织，对秦岭生态环境污染或者破坏的行为，可以向人民法院提起诉讼。同时，为了生态环境公共利益，也可以对保护秦岭生态环境不力的具体行政行为和行政不作为，向人民法院提起诉讼，要求有关行政机关履行保护秦岭生态环境的职责。并鼓励律师、法律服务志愿者，对秦岭生态环境保护诉讼提供法律服务。