我国城镇规划应重视经济社会成本研究

　　（本文节选自《我所理解的城市》，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁/著，中国发展出版社，2013年3月版）

　　90年代中期以来，我国城镇化进程明显加快，城镇化率有了大幅提高。与此同时城镇建成区扩张速度较快，城市空间形态发生了较大变化。公众对城镇发展的关注程度明显提高，包括民生、就业、基础设施、居住环境等问题日益成为人们关注的焦点。当前城镇规划是否符合科学发展观要求？是否科学民主地实施了公共服务和管理？应该说，当前我国城镇规划出现了一些导向性偏差，主要表现在部分城市超前建设，大搞“形象工程”，极大地增加了城市化成本。很多问题与现行的城镇规划体系有直接关系。在规划制度上表现为政府职能转换和决策不当；在规划思想和设计思路上，规划体系中的计划经济方法和框架尚需改进。

　　以城镇道路规划为例，当前存在的问题主要体现在四个方面：一是千篇一律，不论大中小城市其道路设计的形态和景观都极为相似；二是大拆大建，这是当前我国城镇道路建设普遍存在的现象；三是难以落实，城镇规划往往忽视对规划实施的经济社会成本研究，造成规划难落实；四是落实代价高，高标准的城镇规划极大地增加了政府实施规划的成本。针对上述问题，从原因上分析，主要是由于我国计划经济的规划标准造成的。例如，城镇道路宽度仅仅由大、中、小城市的人口规模指标决定，而忽视了城镇间的彼此差别。从规划成果的评审来看，专家基本上严格按照标准上下限的约束来考量规划。可以说，规划是否符合标准是决定规划方案能否顺利通过的必要条件。

　　事实上，不同城镇在城镇规模、功能、历史沿革、发展水平、区位条件、自然条件、经济结构、人口结构等方面都是不同的。“一刀切”的规划标准忽视了上述城镇差别的存在。例如，不同城镇经济发展基础和条件不同，浙江的龙港镇总人口达到28万，人均收入1.6万元，而河北高寺台镇的总人口却仅为1.5万，人均收入也仅为2395元。不同城镇的区位条件也存在较大差异，一些城镇位于郊区（如北京回龙观镇），一些城镇位于边境口岸（如满洲里），还有一些城镇位于港口和铁路枢纽。不同城镇自然地理条件也有所不同，有些城镇位于山区（高寺台镇），还有一些城镇比邻林区（吉林二道白河）等。

　　一个更重要的问题是，规划是有成本的，而当前的规划是不考虑成本的。以城市道路规划为例，一些城市不考虑道路拆迁成本（东北某镇因道路拆迁负债导致政府财政瘫痪五年），不考虑道路实际流量等，大建奢华型的景观大道，大建利用率不高的工业大道。道路规划是要考虑经济、社会成本的。在经济成本上，道路投入应重点考虑土地成本、拆迁成本、建设成本、道路维护成本等；在社会成本上，应依法保障被拆迁公民，尤其是失地农民的合法权益。总之，道路规划要遵循低投入、高社会效益原则。

　　规划同样是要满足公众需求的。以道路规划为例，道路要直接面向居民的生活需求，以“便民”为基本目标。当前道路规划对不同收入人群需求考虑不足，尤其是对外来人口集中区和城乡结合部地区。道路规划也忽视了道路与商业服务业发展的关系。在传统商业街被不断改造成宽马路的同时，商业服务业却逐渐衰落了，直接表现为“车越来越多，人越来越少”。

　　上述所谈城镇规划问题和现象值得我们反思：

　　一是规划是否按照一个标准下来？

　　二是规划是否应该因地制宜？

　　三是规划是不是要符合发展阶段、发展水平，不能盲目超前？

　　四是规划是不是要考虑经济社会问题？

　　五是未来规划改革目标应该是什么？