必全绿化5月29日消息：近期的两件热闹事情都与大海有关，一是中国成为北极理事会正式观察员国，另一件是菲律宾炒作仁爱礁。这两件冰火之别的事情生动地说明了中国目前的处境：一方面更深地介入了国际事务，一方面自己家门口的事情亟须处理。
为什么要建设南海国家公园
笔者认为，为改变这一状况，必须在南海问题上加强制度性安排，在部门力量之外强化属地力量，在常规手段之外增加试验手段，在被动应付之余加强主动应对，为此很有必要建设南海国家公园。这是因为：
第一，国家公园具有国家在场功能，有利于强化国家意识和彰显国家意志。以加拿大为例，在其国界关键点均设立了国家公园，如东北部的巴芬岛、北冰洋沿岸的埃尔斯米尔岛，尽管人迹罕至仍不惜成本，其目的就是强调国家领土的完整性、培养公民的国家意识。而在南海争端中，我们缺少的正是国家在场功能，在这方面没有一种长期的制度性安排。
第二，设立南海国家公园有利于重心前移，让船长站在船上。中国边缘海在二战后就成为美国西太平洋防线的重要部分，近来美国推出的亚太再平衡战略迫使我们必须做出应对。
第三，南海国家公园与三沙市并行不悖。三沙市的地级市建制尽管已大大突破民政部设立地级市的人口标准，但由于行政级别所限，难免处于向部委要钱要人要项目的被动地位，在行使国家主权上缺少居高临下的势能，设立南海国家公园有利于直接动员国家力量投入南海事务。
第四，南海国家公园有助于对南海国土的管控。目前三沙市涉及岛屿面积13平方千米，海域面积260多万平方千米，尚未明确界定海岛领土和领海边界。南海国家公园可依据九段线确定历史性权利海域的管理范围，同时三沙市应逐步明确西沙、中沙和南沙群岛的海岛领土和领海范围，二者可在南海空间治理上形成相互支撑。
第五，南海国家公园有助于在国家资源配置层面建立南海投入通道。在中国目前的行政体系中，部门利益和地方利益纠葛，行政主管部门、执法部门和地方政府在南海问题上的落点各不相同，南海国家公园作为一个类似特区的制度安排，有助于构建一个“通高层、接地气、固海疆”的国家级操作平台。
怎样建设南海国家公园
鉴于此，应尽快将建设南海国家公园提上议事日程：
一、推动海洋入宪，制定“国家公园法”。
我国现阶段虽然颁布了一些海洋立法，但都是针对某一领域或者行业制度的专项立法，如“领海及毗连区法”（1992年）第二条明确了“中华人民共和国的陆地领土包括……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。中华人民共和国领海基线向陆地一侧的水域为中华人民共和国的内水”；“专属经济区和大陆架法”（1996年）在依法划定我国的专属经济区和大陆架的同时，于第十四条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。这实际上已经排除了菲、越等国以200海里专属经济区为由对南海诸岛的声索权，但以上法律影响力之弱甚至在国人中都未普及。
笔者认为，鉴于国家领土的神圣性，应在“宪法”这一最高法律的具体条款中明确国家领土的范围。可在“宪法”之下制定“国家公园法”，明确国家公园在国家序列中的地位、作用及管理范围，在这一范围内法律赋予国家公园代行国家职能。
二、落实责任主体。
世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型，以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式。
为了强化国家意识，实现国家对国家公园的统一管理，可借鉴美国中央集权型的统一管理模式，建立直属国务院的国家公园管理局，实现对南海国家公园等国家公园的垂直管理。
南海国家公园可与三沙市一套人马、两块牌子合署办公，适时将地级三沙市升级为三沙直辖市，全面提升其行政管理职能。设立省级行政区是我国解决边疆问题的有效手段，历史上，中国政府曾经多次通过建省的办法来化解边疆危机，强化对边疆地区的行政管辖。
三、明确管控区域。
首先要开展中沙、南沙群岛领海基线划定工作。我国已于1996年5月15日宣布了西沙群岛的领海基线，于2012年9月10日宣布了钓鱼岛及其附属岛屿领海基线，中沙、南沙群岛的领海基线标定工作顺理成章。按照《联合国海洋法》以陆定海的原则，海岛和陆地一样，可以划12海里的领海和200海里的专属经济区。
值得注意的是，三沙岛礁大部分为低潮时仍在水面以下的低潮低地，在推动海洋入宪时，可将低潮低地纳入国家领土范畴，为海岛领土提供法理依据。此做法有先例可循，《尼加拉瓜宪法》第五条称，国家领土的范围包括邻接的岛屿、底土、领海、大陆架、淹没土地及同温层空间。
实际上法无定法，马尔代夫就采取了类似九段线的做法，先在外围划定领海范围，再将领海范围内无论海岛还是低潮低地视为领土。同样，我们设立南海国家公园也不是为了捆住自己的手脚。
其次，由南海国家公园管理部门负责开展九段线的标定工作。这项工作长期虚置，部分是因为主体缺位，部分是因为存在谈判难题，但至少我们要抛一个球出去。在这一点上中越北部湾划界可资参考，经过前后27年、三个阶段的谈判，2004年6月，中越双方政府代表终于互换了“划界协定”，于是在北部湾有了这条由21个坐标点相续连接而成的、全长约500千米的中越专属经济区和大陆架的分界线。
果如此，我们就有了海岛专属经济区和九段线历史性权利海域两个相互重叠又非常明确的国土空间。在历史性权利海域内，中国过去没有，以后也不会妨碍基于商业目的及正常和平目的的航行自由，但在海岛领海范围内，则享有完全主权。
四、确立发展机制。
首先要确定以国家公园为载体的财政投入主渠道。世界上几乎所有国家公园的投资都由政府（国家或地方）财政全部承担。如美国国家公园90%的投资来自联邦政府财政投入。南海投入方面应设立专项资金，其数额与比重与经济增速联动，形成稳定的投入机制。
在这方面日韩走在我们前面。日本为了巴掌大的冲之鸟岛，从1987年开始先后投入335亿日元兴建保护、观测设施，以变礁为岛，直至有人居住；韩国则从2000年开始投入230亿韩元，在苏岩礁建起了包括生活设施和码头等在内的各种设施，已将其筑成人工岛。
其次，确定部分油气、生物资源的属地化管理，设立南海国家公园基金，构建以国家财政投入为主、社会资本多元融入的投资管理模式。可组建南海国家公园投资管理公司，负责基金的市场化运营，一部分用于公共基础设施投入，一部分用于经营性项目。由第三方机构对公司运营、资金运作进行决策指导和监督。
同时有序推进海岛保护和开发，尽快启动海岛清查、命名、测量、标志等工作，编制海域海岛地名志，增强我国拥有海岛的法理依据，为海岛保护与开发提供参考信息。加快制定南海海域海岛保护与开发规划，通过拍卖、租赁等方式，鼓励各路资本参与海岛保护和开发。
五、加强海上执法力量。
探索建立南海公园警卫队，整合海监、渔政、海事、海警和海关等海洋执法部门力量，统一海洋综合执法队伍，行使南海管理和执法任务。
构建海洋联合执法公共信息服务平台，强化与沿海11个省、市、自治区海洋执法部门的联系，通过建立高效的联动机制，制定一体化的联合执法方案，锻造反应快速、机动性强、协调性高的海洋联合执法队伍，有效应对南海可能的突变局势。
六、积极参与国际海洋事务。
做好南海区域的海洋预报减灾工作，推动与南海及印度洋、太平洋周边国家在海洋环保、科技、海啸、风暴潮领域的合作，密切我国与周边国家的合作关系。
深入参与海洋环保、海底资源开发、渔业资源管理、海事与救援等涉海国际公约、条约、规则的制定与修订工作。积极开展与相关国家及国际组织的国际海洋合作与技术培训，提供国际海洋公共产品。
积极参与国际海洋法法庭、国际海底管理局理事会、政府间海洋学委员会、东盟地区论坛、亚太安全合作理事会、东亚海环境管理伙伴关系计划等国际组织活动。
[作者单位：综合开发研究院（中国·深圳）]
