查处毁绿案 两权分离遇难题

　　管理权和执法权分属两部门有利有弊 通力协作是关键

　　查处毁绿，还需两部门合作“抓现行”

　　如何止住毁绿的黑手？如何拯救被损毁的树木？管理权和执法权分属两部门，这不仅是一个责任心的问题，更是一个需要通力协作的问题。捋清各管理环节的职责，无疑是必须的。

　　绿化规定

　　管理、执法两权分属两部门

　　济南城市城区的树木都是受保护的。2011年11月30日，济南市十四届人大常委会第34次会议通过《济南市城市绿化条例》，2012年1月13日，山东省十届人大常委会第28次会议批准通过。这个条例规定，绿化保护范围覆盖整个城区，包括山地、林场、堤坝、广场、道路、墓地以及单位和小区。绿地审批、建设、管理、保护和监督主管单位是济南市园林局，行使执法权的重任则落在了济南市城管局。

　　早在《济南市城市绿化条例》出台前，管理和执法两大权2003年就已分离。2003年前，济南市园林局下设园林稽查支队，由稽查人员负责查处毁绿行为。2003年济南市城管局正式成立，与全国绝大多数城市类似，园林稽查支队随即并入城管系统，查处毁绿的执法权一并归入城管。目前，园林稽查力量设在济南市城管执法局直属支队五大队。

　　操作困扰

　　两权分离有时降低执法效率

　　在揪出毁绿黑手的实际操作中，两权分离是否奏效面临着诘问。“举个例子来说，你在回家的路上看到一个小偷，抱着你家的电视正往外跑，你是不是应该把他留下？但是按照现行的规定，小偷往外跑，你也往外跑，但不能追着他，因为你没有执法权，只能是到派出所找人，凭空多了许多波折，找到人的时候往往就晚了。”济南市园林局绿化指导处处长安吉磊说。

　　他告诉记者，绿化管理权和执法权分离，有时反而带来一些不必要的麻烦，“为了这个，我们对各区园林局都有要求：绿化是园林自家的事，树是自家的孩子，不管有没有执法权，有人砍树肯定得管，园林管不住再叫公安，处罚转交给执法局。”

　　安吉磊说，另一方面的困扰来自人力。城市管理执法成立后，受人力所限，园林撤销了专门的巡查队伍，将城市绿化的执法职能转给城管执法局，但城管执法局并没有专门的人员从事城市绿化巡查。“现在通常是这个情况，园林局发现情况，转交执法局，执法局来处罚。原来是一个部门一以贯之，现在两个部门队伍力量都不足，不利于巡查和现场执法。有时你看见刨树的了，正在破坏树，园林过去没法没收器械，因为我们没这个权力。但是一旦程序走下来了，转一圈交给执法局，他再来，这个树或许早破坏完了，执法时效性差。”

　　法理分析

　　两权分离意义在于相互监督

　　同样是两权分离，在面临质疑的同时，也获得了一定的褒奖和肯定。济南市城管局政策法规处处长陈振成表示，单从立法的角度分析，2011年制定的绿化管理条例是先进的，对过去不完善的问题逐步修缮，在执法力度和专业性方面较之前有所增强。“如果管理权和执法权没有分离，园林部门就相当于既是运动员又是裁判员。如果某个人申请砍树，园林批准砍伐50棵，结果这个人砍了150棵，准许砍伐和罚款都是园林局，这其中会不会有职能不清的问题？现在就不同了，砍树审批在园林，处罚在城管，彼此形成了相互监督。”

　　陈振成认为，园林部门没有执法权，并不是“不抓小偷”的理由，因为园林局是绿化主管部门，有管理权和监督权在手，遇到问题就有资格加以制止，其实，爱绿护绿每个人都有义务，生活在这个城市中就应该维护城市的绿化，不光仅限于园林部门、执法部门，人人都有监督举报的责任，发现有毁绿现象应该制止，并向有关部门举报。

　　解决之道

　　相关部门应通力协作防治结合

　　减少毁绿事件，管理部门的努力方向在哪儿？

　　在采访中记者了解到，目前城管执法局没有专职绿化稽查人员，在全市范围内设有3个中队，对辖区内广告牌和绿化违规行使执法权。对此，园林局内部人士提议，两局可考虑联合执法，城管执法局派出一些人到园林局，园林局再配上一些人，或是城管执法局成立一个园林绿化执法队伍，每天上街巡查，主动出击责令停止，“只要能及时处理毁绿的人，及时发现并制止毁绿行为，达到这个目的就成。”

　　掌管处罚大权的城管部门则提出，处罚已是最后的手段，不到不得已不需动用。“就像卫生防疫部门一样，重在预防，不在治。如果只在治上面下工夫，就有点本末倒置了。就像踢足球，前场、中卫、后卫都要努力。前面都做好了，守门员才能安心、坦然守门。”