两会聚焦湿地保护 法规和资金还是老难题

　　湿地保护成“两会”热点

 

　　湿地是地球上最重要的生态系统之一。来自民进中央的数据显示，截至2012年，我国已有超过50％的自然湿地得到了有效保护，已建各类湿地自然保护区550多处，国际重要湿地41处，国家湿地公园近300处。

 

　　但是，相对其他生态系统，湿地依然是一个被破坏极其严重、功能急剧退化的生态系统。全国政协委员张宁提交的《关于尽快制定湿地保护法的提案》指出，中国湿地历经长时期开垦利用，遭到严重甚至毁灭性的破坏。大面积自然湿地的永久消失，湿地水资源污染和不合理利用等，已经造成了湿地生态系统功能持续退化，进而威胁着区域经济社会可持续发展和生态环境安全。

 

　　农工党中央关于《完善湿地生态补偿政策，建立湿地保护长效机制》的提案指出，近40年来，湿地资源破坏非常严重。据调查，我国沿海累计丧失湿地20万公顷，占全部沿海湿地的50％；长江中下游地区丧失湖泊面积10万公顷，洞庭湖、三江平原过去50年湿地分别减少40％和64％。目前我国有15块国际重要湿地由于缺水而面临着被列入国际《湿地公约》“黑名单”的巨大风险。

 

　　为进一步保护湿地，2009年国务院《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求，启动湿地生态补偿试点。2010年，财政部建立了中央财政湿地保护补助专项资金。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》。

 

　　尽管国家和地方两个层面都实施了一些湿地生态补偿政策，但与长效可持续的生态补偿机制还有很大的差距。农工党中央提案部相关负责人向记者介绍说，目前湿地保护存在一些问题:一是国家没有建立系统的生态补偿法律框架，对湿地的生态功能服务价值认识严重不足，湿地生态补偿没有得到高度关注；二是湿地生态补偿范围和依据不清晰，生态补偿标准严重偏低，生态补偿力度严重不足；三是目前的生态补偿都是以项目的形式投入的，没有形成长效的投入机制；四是对破坏湿地生态系统的行为没有经济惩罚机制；五是湿地补偿资金来源单一，市场性补偿机制缺乏。

 

　　湿地保护应加快立法进程

 

　　全国政协委员张宁认为，湿地保护和合理利用，迫切需要有完善健全的法律体系与法律制度予以保障。

 

　　众所周知，湿地涉及多种类型土地资源，如沼泽、湖泊、滩涂、河流等。因此，按照现行行政管理体制，林业、农业、环保、海洋等部门都在各自职能范围内对湿地具有行政管理职能。然而，湿地是涉及土地、水域、野生动物、航道、农田等的综合体，普遍存在多部门交叉管理现象，不利于将湿地及其生态系统作为统一整体进行管理。

 

　　张宁认为，虽然中国现行法律已经引入湿地概念，但其中没有一部明确给出湿地概念的法律定义。也就是说，尽管按照湿地的科学概念和分类，它包括非常多样和宽泛的内容，但是从法律层面上考证，湿地究竟指什么？它的概念和外延是什么？作为特定的法律调整对象，需要调整的范围和边界是什么？目前都尚未予以明确。

 

　　法律概念和调整范围的不明确，是我国湿地法治化管理进程的首要障碍。同时，法律对地方政府的行为约束不够。在以往的湿地开发利用活动中，地方政府的作用占据了主导地位。由于一些地方政府缺乏湿地保护意识，忽视湿地开发的环境影响评价，加上现行法律法规对政府不合理开发湿地缺少足够的法律限制和制约，也导致了湿地资源的持续退化和恶化。

 

　　虽然中国现行法律法规不缺乏涉及湿地保护与管理的原则性规定，但是在具体保护措施和管理制度方面，还仅仅停留在按其他法律法规相关规定参照执行的阶段。针对湿地保护和管理面临的特有问题，比如湿地资源有偿使用、湿地生态用水保障、湿地开发利用许可、湿地系统综合管理等，目前还没有现成的法律规定可以参照。因此，导致在湿地保护管理工作中常常会出现无章可循的尴尬情况。

 

　　虽然部分法律法规已经列入类似保护湿地或者湿地资源的条款，但由于湿地法律概念不明确，甚至多数法律法规并未将湿地作为调整对象，因此一些法律对湿地类型或者湿地相关类型开发利用行为，实际上采取的是默认的态度，给原本应该保护的湿地，又增加了合法开发的压力。例如，《土地管理法》将沼泽滩涂等湿地列入到往往被视同为荒地的“未用地”类型，将湿地保护置于两难处境。

 

　　民进中央提案建议，加快国家层面湿地保护立法进程。在森林、海洋、湿地等三大生态系统中，唯独湿地没有专门的法规，这与湿地生态系统高度的整体性、复杂性、特殊性严重不符，严重制约了我国湿地保护事业的发展。制订一部湿地保护的专门法律，极为迫切。

 

　　生态补偿机制亟待建立

 

　　湿地生态补偿是对既有利益格局的再分配，是一块难啃的“硬骨头”。如果操作不当，就会陷入“只说不做”、“知易行难”的困局。在湿地生态补偿逐步成为共识之后，补给谁、补多少、怎么补，都不是一件容易的事，基层干部、专家、学者都期待国家层面破冰。

 

　　“为保护湿地，保护候鸟，鄱阳湖周边的群众每年直接经济损失超过4亿元。但湿地生态补偿牵涉面广，情况复杂、难度很大。鄱阳湖湿地无明显边界和标识，不像农田可以田埂作为界线。有些湿地有交叉、重叠、插花现象，甚至还有边界纠纷。如果依据湿地面积进行补偿，对湿地划界确权，那么矛盾可能更加尖锐，影响社会稳定。”此前，记者深入江西鄱阳湖国家级自然保护区采访时，保护区管理局书记吴和平告诉记者。

 

　　鄱阳湖除了湿地范围界定难外，农民、渔民的身份是动态的，补偿对象很难认定。有部分农民也会下湖捕捞，有部分渔民有捕捞证，但已改行不再下湖捕捞。同时，渔民并没有湿地的权属，如果仅按湿地面积补偿的话，他们得不到一分钱补偿。

 

　　农工党中央提案建议，加快推进生态补偿立法进程。湿地生态补偿是国家生态补偿制度的一个重要组成部分，自“十一五”以来，多年的政府工作报告要求制定生态补偿法规条例，全国人大代表和政协委员也广泛呼吁制定和实施国家生态补偿制度。但是，截至目前，国家层面上并没有出台具体措施。

 

　　农工党中央提案建议国家加快制定和出台全国湿地保护条例，建立湿地资源开发审批许可、环境影响评价、生态用水保障、生态效益补偿、生态系统监测等制度。坚持“谁保护谁受益，谁破坏谁赔偿”的原则，湿地生态补偿要抓“两头”。“一头”是对湿地保护者给予多种形式的补偿；“另一头”就是要对占用和破坏湿地资源的行为从法律上给予严厉惩罚，高额赔偿湿地功能的破坏，对湿地支付高额的占用和使用成本。

 

　　建立国家湿地保护专项资金，把湿地保护投入列入各级政府财政核算体系，充分调动社会公众力量，拓宽湿地保护投入渠道。建议国家制定湿地保护发展规划并将其纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府按照全国湿地保护发展规划制定本行政区内的湿地保护发展规划，并将湿地自然保护区的建设与管理经费纳入本级财政预算。企业交纳的湿地占用费应全部纳入湿地保护专项资金。

 

　　坚持突出重点和统筹兼顾原则，明确湿地生态补偿范围和补偿对象。当前，应根据湿地生态地位的重要程度和利益群体的代价大小，将那些生态地位突出且利益群体付出代价较大的国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园等纳入补偿范围。

 

　　此外，逐步提高湿地生态补偿标准，实现湿地的可持续保护。合理的补偿标准应当满足湿地保护机构的保护性投入，使为保护湿地付出牺牲和做出贡献的群众得到合理补偿。

 

　　鉴于各类补偿对象的性质和利益实现方式不同，在确定总体补偿标准的基础上，应分类确定具体的补偿标准。如按湿地的重要性，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园和一般湿地区别对待；湿地保护成效大、成果显著的区域，能发挥更大的生态效益，应作为生态补偿的重点区域。

 

　　农工党中央提案认为，湿地生态补偿制度是综合运用财政、税收、市场手段，协调湿地生态系统利益关系的一种制度安排，是将生态环境外部效应内部化的一种手段。

 

　　加快湿地保护制度建设

 

　　民进中央提交了《关于采取措施，加强国家层面湿地保护工作的提案》。提案认为，我国湿地面积减少、功能退化、生物多样性衰退趋势明显等问题的主要原因既有气候变化等自然因素，也有人为因素，更重要的是，湿地保护的制度缺失，体制机制不完善。

 

　　民进中央建议加大湿地保护投入，落实建设资金，确保国务院批准的全国湿地保护工程”十二五“实施规划目标实现。同时，建议扩大中央财政湿地保护补助资金规模，积极推进自然湿地的保护和退化湿地的恢复。实施湿地保护修复重大工程。

 

　　建议按照党的十八大提出的实施生态保护重大修复工程的部署，围绕湿地与生物多样性保护、湿地与水资源安全、湿地与粮食安全、湿地应对气候变化等，适时启动新的湿地保护修复重大工程，扩大湿地面积，增强湿地生态系统稳定性。建议加快湿地保护制度建设。

 

　　一是划定湿地保护的”红线“，扩大湿地保护空间。优先将国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园、省级重要湿地纳入国家和省级主体功能区的禁止开发区，建立严格的保护管理制度，巩固、扩大湿地保护空间。二是积极推进湿地生态效益补偿制度建设，并尽快启动试点工作。三是把湿地总面积、湿地保护面积指标纳入经济社会评价体系，对地方政府进行政绩考核，落实地方政府湿地保护的责任。

 

　　湿地发展已关系到人类发展的未来，要在生态文明视野下和可持续发展的高度重新审视湿地，恢复、保护湿地，珍惜我们共同的家园。