上海市规划体系中的“顶层设计”日渐清晰。
1月22日，上海市政府官网挂出《上海市主体功能区规划》（下称“《规划》”）全文。《规划》将市域国土空间划分为四个功能区域——都市功能优化区（中心城区及宝山、闵行）、都市发展新区（即浦东新区）、新型城市化地区（嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区）及综合生态发展区（即崇明县），以及限制开发区域和禁止开发区域。
关于推进目标，《规划》中不乏“量化”指标。《规划》称，到2020年，全市常住人口总量预期为2650万左右；土地开发强度控制在39%以内；陆域生态用地总面积达到3500平方公里以上；基本农田不低于328万亩；森林覆盖率力争达到18%。
尽管《规划》的不少内容已在其他单项规划中被提及，但受访专家认为，《规划》的导向作用不言而喻。
事实上，“落实国家主体功能区战略，充分发挥市域功能区域的导向作用”，早已被写入《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。该纲要还要求，要“以主体功能区规划为基础”，来完善上海市的规划体系。
“通过对不同区域主体功能的定位，相当于确定了未来不同地区的产业、人口发展的重点，通过这样的指南，来引导市场各种要素的进入，有利于更加合理配置资源。”一位受访专家昨日说。
“有现实针对性”
据了解，《规划》的出台参照了2011年出台的《全国主体功能区规划》，国家发改委正在推动各地做出自身的主体功能区规划。
上海社科院部门经济研究所所长杨建文昨日对在接受早报记者采访时称，这份《规划》具有“现实针对性”。他解释，在发展初期，为了发挥基层的积极性、主动性，规划权限都是下放的，这在全国导致了各个省市之间的区域竞争激烈，在城市内部造成不同区县功能雷同化、互挖墙脚。
“整个中心城区，甚至是加上郊区，所做的事情大同小异。”杨建文说，但城市作为一个整体，有它的主要功能要发挥，“比如上海的‘四个中心’，如果每个区县都去搞金融中心、贸易中心，确实有可能发展起来，但更可能是低水平的重复建设，形成不了核心积聚效应。”
华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐对《规划》的理解是，四个功能区域的划分将有利于进一步规范和引导各区的产业发展、人口流动，各区域的空间和资源的配置能够更加合理。此外，各个区县之间的功能定位将有助于形成一定的协调和互补。
按《规划》的表述，四大主体功能区的功能定位各不相同。
以都市发展新区即浦东新区为例，该区的功能定位是“‘四个中心’的核心功能区，战略性新兴产业的主导区，国家改革示范区”。这明显不同于综合生态发展区即崇明县，该区的功能定位是“国家可持续发展实验区，现代化综合生态岛，上海可持续发展的重要战略空间”。
“用有限的资源做事”
另外一个现实困境是，随着社会经济的发展，上海的国土空间开发中，还存在着开发强度较高，生态空间偏少，土地利用方式不够集约，城乡和区域发展不平衡等一系列问题。
对此，《规划》也提出了包括“土地开发强度控制在39%以内”在内的远期目标。
杨建文告诉早报记者，“上海的资源稀缺性和约束性很强”，中心城区“基本上没有地了”，即使在郊县，土地使用同样有严格限制。上海前几年已经在考核和规划中设定了单位土地产出量，并作为重要的指标。
房地产开发商也有类似的感受。
“如果立足在住宅市场，中心城区肯定是不能再做了，包括静安区、老的卢湾区，这些地方在后续的土地供应方面，根本看不到住宅供应。”嘉华（中国）投资有限公司副董事谷文胜说，“现在我们在市中心主要侧重做商务办公、写字楼了，住宅只侧重在中外环间。中心城区的住宅项目，最早已经是2002年的了。”
谷文胜认为，《规划》体现的是一种概念，在一定程度上更明确每个区的发展方向，而事实上各地已经在按照《规划》中的一些思路做了。“我们早三四年前已经是这么在做了。”
工业用地同样面临集约利用的问题。杨建文说，发展初期的工业区是平面的，容积率很低，对土地使用的控制要提到使用率和容积率，形成应用措施，都要琢磨怎么用有限资源做更好的事。
可见的是，这方面的探索早已启动。早在“十一五”期间，上海已有部分区县开始在工业区改建多层厂房。
此外，在限制开发区域的功能定位中，《规划》还提出，“要保障农产品供给安全的重要区域，城市生态功能的维护区，防止城市无序蔓延的关键屏障，改善城市环境品质和满足市民游憩需求的主要基地。”
“新城将成拓展新区域”
值得一提的是，《规划》中多处提到，要坚持区域协调，“积极推动城市建设重心向郊区转移”。
对此，杨建文称，围绕上海的主体功能，嘉定、奉贤等近郊在下一轮发展阶段中，是亟待拓展的新区域，作为“新城”的概念，将发挥不同的作用，“最终使得上海形成合力，互相之间形成有机联系，能够有效发挥整体功能”。
四大主体功能区之一的新型城市化地区包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区。
按《规划》的表述，“新型城市化地区要着力推进产业结构优化升级，加快新城和重点小城镇发展，扎实推进新农村建设，加强生态建设和环境保护，加快形成城乡一体化发展的新格局。”
《规划》提出，支持嘉定新城、松江新城增强综合服务功能，建设长三角地区综合性节点城市。支持奉贤南桥新城加快发展，建设杭州湾北岸综合性服务型核心城市。支持青浦新城加快发展现代服务业，增强城市综合集聚辐射能力。支持金山新城优化调整产业结构，增强对周边地区发展的服务带动作用。
具体到小城镇，《规划》还提出，支持南翔镇、江桥镇、徐泾镇、赵巷镇、九亭镇等主动对接虹桥商务区，着力发展商贸服务业和文化创意产业。支持枫泾镇按照中小城市标准，适度超前配置基础设施和公共服务设施。支持安亭镇、小昆山镇、金泽镇、练塘镇、廊下镇、青村镇等全国小城镇发展改革试点镇加大改革力度。
中心城区关键是“优化”
而对于以中心城区为主的都市功能优化区，杨建文认为，关键是“优化”二字，得好上加好。
“不能是低层次、浅水平地发展。不管是腾笼换鸟也好，筑巢引凤也好，中心城区接下来要解决的是换什么鸟、引什么凤。”杨建文说。
值得关注的是，除了传统意义上的中心城区，宝山和闵行也被列入都市功能优化区的范畴。
《规划》称，支持宝山、闵行提升城市化和现代化水平。
在都市功能优化区的主要任务中，《规划》称，将推进紫竹高新技术产业开发区、闵行经济技术开发区、漕河泾新兴技术开发区、市北高新技术服务业园区建设，加大宝山精品钢铁基地改造提升力度。
此外，《规划》还提到，要加快浦江镇、罗店镇等国家小城镇发展改革试点镇发展，增强公共服务能力，促进城乡统筹。
