山西转型综改《总体方案》解读

　　编者按

　　本期解读主题——资源、能源节约和生态环境保护修复。生态文明建设是党的十八大确定的小康社会建设的重要部分。生态文明是人类在发展物质文明过程中保护和改善生态环境的成果，它表现为人与自然和谐程度的进步和人们生态文明观念的增强。《总体方案》提出，以生态环境保护和治理修复为主要抓手，着力提高可持续发展能力。在新的发展时期，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在更加突出地位，融入和贯穿经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。应该看到，加强生态文明建设是我省全面建成小康社会的新要求，是促进社会主义全面发展的新动力，是山西未来可持续发展的必然选择。

　　规范矿产资源管理 促进资源持续利用

　　《总体方案》中涉及矿产资源管理的内容主要有四项，其中，转型的主要任务和措施各两项。

　　一、主要任务

　　（一）继续推进煤炭资源整合和企业兼并重组。从2010年起，我们继续深入推进整合保留煤矿换发长期采矿许可证工作，组织煤矿开展了换发长期采矿证的后续各项工作，力争到2012年底使整合保留煤矿在两年采矿许可证有效期内全部领到长期采矿许可证。

　　（二）理顺煤层气管理体制，促进煤层气产业健康发展。今后，我们将按照《总体方案》，进一步深化部省合作，探索建立“气随煤走，先抽后采，采煤采气一体化”的管理体制，大幅提高煤层气资源开发利用效率。继续与国土资源部积极协调，解决我省煤炭、煤层气矿业权重叠的历史遗留问题。

　　二、主要措施

　　（一）理顺煤炭等资源开发利用的体制机制。在今年基本完成兼并重组整合保留煤矿换发长期采矿许可证工作后，我们将严格按照《山西省矿产资源规划》，提高煤炭等资源开采准入标准，严格矿业权出让管理，除规定情形外，新设立的矿业权原则上采用招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。

　　（二）建立完善矿山环境保护与恢复治理责任机制和补偿机制。根据《总体方案》要求，一要完善矿山环境管理制度。二要严格落实矿产资源规划中关于禁止、限制开采区的要求。三要加大对矿山地质环境治理的投入力度，建立矿山地质灾害防治保证金制度。

　　抓住重大项目全面提升全省生态环境质量

　　核心思想是什么？

　　《总体方案》“完善资源、能源节约和生态环境保护修复机制”一节核心是实现环境资源产权化、环境治理与经济建设同步化、环境治理外部成本内部化，将生态文明的理念深入地融入资源型经济转型工作的全过程，是对党的十八大报告中加强生态文明制度建设工作部署的全面贯彻和落实。

　　制度创新在何处？

　　《总体方案》在资源、能源节约和生态环境保护修复机制方面有多个创新，最突出的有以下三个：

　　一是明确提出了建设基于环境容量管理的生态环境产权制度。环境质量是生态环境保护的终极目标，环境容量与环境质量目标相对应，以环境容量为基础的污染物总量控制是最终意义的总量控制。

　　二是提出了矿产资源开采、地质环境恢复治理、土地复垦与生态修复同步规划、同步实施机制，将彻底改变以往先资源开采、后生态修复的落后模式，形成边开采资源、边修复生态的新模式。

　　三是将环境治理和生态修复等费用纳入资源性产品的成本构成，按照国家统一的会计制度进行核算，从而实现资源开发生态环境治理外部成本的内部化，促使生态环境保护成为企业内部的自发行为。

　　如何完善和推进？

　　我们将在综改试验区建设中不断深化生态文明建设理念，按照《总体方案》部署，充分发挥综改试验区先行先试的优势，以典型为引导，以重大项目为抓手，全面提升我省的生态环境质量，为建设天蓝、水清、地绿的美丽山西不懈努力。

　　节约优先、保护优先、自然恢复为主

　　强调生态文明建设，是我省进一步贯彻落实科学发展观、全面建成小康社会的必然要求和重大任务。《总体方案》在产业转型和生态修复两大任务里，都涉及到完善资源、能源节约和生态环境保护修复机制问题。尤其是推出一些有山西特色的改革创新、先行先试的政策措施，体现了我省对生态文明建设前所未有的认识高度。

　　《总体方案》体现了节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局，从产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为全省人民创造更加良好的生产生活环境。一是探索建立生态环境产权制度。主要是健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。二是建立完善矿山环境保护恢复治理责任机制和补偿机制。就是要使企业发挥主体作用，努力做到“边开发边治理”，将矿山开发对生态环境的影响和破坏控制在最小范围。三是健全资源节约机制。运用技术进步、产业准入、价格杠杆、产权交易等多种手段，大幅度提高能源资源开发和利用效率。在我省尤其是要实行最严格的水资源管理制度。四是创新完善节能降耗、减排治污机制。以重点行业、重点园区、重点企业、重点产品为着力点，推动工业节能降耗减排治污迈上新台阶，加快发展循环经济和再制造产业以及节能环保装备。

　　资源使用付费与生态环境成本内生化

　　生态环境作为准公共物品，容易发生“公地悲剧”，造成区域生态环境恶化，影响居民正常的生产和生活。科学核定环境容量、实施主要污染物排放总量控制，是以保护生态环境为前提的区域经济发展战略选择。通过建立排污权交易市场、开展主要污染物排污权有偿使用，既能体现谁污染谁付费、污染者付全费的理念，实现生态环境产权权益；同时能引导要素的合理配置，降低低污染企业生产成本、激励低污染企业发展，提高高污染企业生产成本、约束高污染企业扩张，引导产业与生态环境的协调发展。

　　矿产开发中对生态环境的破坏，是典型的外部负效应：本应生产者和消费者承担的生态环境责任，最后由当地居民来承担。目前的矿业成本，包括勘探成本、生产成本、部分资源成本等，尚缺乏对资源的耗竭性补偿、环境治理和生态修复的负外部性补偿、安全投入补偿以及企业退出的沉淀成本补偿等。将资源的所有者权益、安全投入、生态环境补偿、转型成本支出等，作为完全成本的一部分，从会计核算上计入总成本，形成以资源、劳动力、资本的报酬构成的矿产开发企业的私人成本，以及由矿产开发过程中的高风险性、外部性、资产专用性产生的安全成本、外部成本、转型成本等社会成本在内的完全成本，理顺资源性产品价格形成机制，保证资源的集约节约利用和生态环境保护及修复。