——《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》政策解析 国家林业局森林资源管理司
7月16日，国家林业局下发了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，这是贯彻落实中央林业工作会议精神、全面推进集体林权制度改革的重大举措，是指导今后一个时期森林采伐管理改革的纲领性文件。
《意见》贯穿了国家林业局贾治邦局长关于森林采伐管理改革“三步走”的战略思路，体现了对当前和今后一个时期集体林采伐管理的宏观把握和战略思考，力度大、程度深、涉及面广，具有很强的针对性、指导性、综合性和实践性。
一、《意见》对集体林采伐管理改革和完善了什么？
《意见》共分7部分26条，以放活经营、富裕林农、服务林农为出发点，坚持分类指导、分区施策、分步推进；阐述了改革和完善集体林采伐管理的重要意义；明确了改革的指导思想、基本原则和总体目标；提出了改革的内容、方式以及森林可持续经营管理体系建设的任务;对抓好试点、做好采伐管理基础工作和相关改革以及保障措施做出了部署。
《意见》从九个方面，改革和完善了集体林采伐管理。
（一）明确了非林业用地林木采伐不纳入限额管理。《意见》中明确非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐。解决了农民因为调整种植结构在农田等非林业用地上造林采伐难的问题。有利于调动社会各界和广大农民，利用“四旁”、荒滩等空闲地植树造林“身边植绿”，提高农民收入，改善和美化人居环境，促进新农村建设。特别是对河南、河北、山东、江苏等地发展起来的平原林业是一次大解放。由于林业用地（指县级以上人民政府规划用于发展林业的土地）上的森林是保障国家生态安全和木材安全的基础资源，必须实行森林采伐限额管理制度。
（二）突出了森林经营方案的地位。森林经营方案是森林经营者为了科学经营森林，发挥森林的多功能、多效益，根据森林资源状况和社会经济、自然条件，编制的关于森林培育、保护和利用的中长期规划，以及对生产顺序和经营利用措施的规划设计。《意见》明确了依据森林经营方案核定年森林采伐限额，鼓励森林经营者按照森林可持续经营原则编制森林经营方案，对森林采伐做到“五年、十年早知道”，对森林经营有收益预期，调动其培育森林资源的积极性。
（三）简化了森林采伐的类型。根据分类经营的要求，《意见》规定，商品林采伐类型简化为主伐、抚育采伐和其他采伐；公益林采伐类型简化为抚育采伐、更新采伐和其他采伐；将低产（低效）林改造、灾害性采伐及征占林地等非常规性采伐分别纳入其他采伐。改革后，减少了采伐指标分项，避免了因单项指标需求不平衡造成的采伐指标结构性矛盾。既放活了商品林的经营，又拓展了公益林的保护利用。
（四）简化了森林采伐管理环节。《意见》要求基层林业工作站协助经营者办理林木采伐许可证，要求林业部门提供“一站式”服务，对伐区设计、林权审核、采伐申请、审核发证等环节进行内部协调，逐步建立便捷高效的审批机制，方便林农、服务林农，彻底改变“申请指标难、采伐批复难”的状况。
（五）改变了森林采伐管理方式。针对集体林权制度改革后，经营主体多元化的现实，《意见》提出，实行伐区简易设计，将林业主管部门以往对森林采伐实行“伐前设计、伐中检查、伐后验收”的全过程管理，调整为“森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供指导服务和监督管理”，落实了农民经营自主权，化解了林业基层工作人员的责任风险。
（六）推行了森林采伐公示制度。《意见》要求各级林业主管部门要推行森林采伐公示制度，对森林采伐指标分配，实行“阳光操作”。通过社会监督、纪律监督和部门监督，保障采伐指标分配科学、公平、公开、公正。以此制约采伐审批和采伐指标分配中的自由裁量权，避免“权力寻租”，保障资源管理队伍依法行政、公正廉明。
（七）实行了采伐限额“蓄积量”单项控制。《意见》将采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单向控制，解决了长期以来森林采伐管理中的“两难”问题，便于森林经营者实际操作、管理者科学管理，有利于提高单位面积林木出材率。
（八）允许经营期内采伐指标结转。《意见》规定，商品林各项指标可以在“五年”采伐限额执行期内，向后各年度结转使用。既尊重了森林经营者的自主权，又防止了森林资源的提前消耗，目的是避免出现森林资源断档，造成生态破坏和经营者收益的损失。
（九）实行了年度木材生产计划备案制。考虑到全国年度木材生产计划，原则上按照年商品材采伐限额等额确定，以及《森林法》对木材生产计划有明确的规定，《意见》针对集体林提出，将年度木材生产计划由原来的审核审批制改为备案制，满足了森林经营者在采伐限额内自主安排木材生产的需要。
二、为什么要进行集体林采伐管理改革
森林资源管理是林业的根本任务，而森林采伐管理和林地林权管理是森林资源管理的核心。1984年颁布的《森林法》规定，依据用材林消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。自“七五”到“十一五”,我国编制和执行了“五期”森林年采伐限额，经过20多年的努力，逐步建立起“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系。这一体系的严格运行有其发展阶段的必然性，为我国森林资源保护和增长发挥了历史性的作用。
但是，随着社会主义市场经济体制的确立、经济社会发展和人们需求的转变，特别是集体林权制度改革的不断深入，森林采伐管理制度在一些方面已越来越不适应森林可持续经营和林业科学发展的需要，严重影响了林业经营者的积极性，制约了林业生产力的发展，改革迫在眉睫。
（一）林权落实后“树怎么砍、采伐怎么管”问题凸显
一是长期以来，采伐管理是“只认林，不认地”，除农民自留地和房前屋后的林木，一律纳入采伐限额管理；同时，对商品林与公益林在采伐上基本没有体现分类经营的政策激励，严重影响了经营者的积极性。
二是采伐管理偏重于森林资源消耗量的控制，忽略了采伐对森林经营质量的作用，忽略了森林经营方案规范和引导森林经营者科学合理经营森林的作用。
三是林木采伐审批环节多，林农申请采伐手续繁琐；长期以来，森林采伐管理制度的设置，是以强化政府行政管理为主导，严格限额采伐、遏制超限额采伐，以维护森林资源不断增长的国家利益为重，相对忽略了森林经营者的合法权益及其对森林资源保护和增长潜在的巨大动力。从采伐限额管理制度实施历程来看，从部门规章和规范性文件到市（县）、乡（镇）文件，层层规定，对法律法规的延伸越来越长，有些逐步偏离了法律的本意；采伐限额分项越来越细，指标不能结转，管理要求也越来越高，采伐审批和指标分配不透明，致使滥用权力、侵犯林农利益的现象时有发生，有悖于依法行政，干扰了执法监督和流通秩序。
四是集体林简单套用国有林采伐管理模式，不仅采伐类型设置过多过细，而且实行“伐前拨交、伐中检查和伐后验收”的全过程管理，面对千家万户经营主体，既影响了农民的经营自主权，又严重超出了管理者实施监管的实际承受能力，致使“采伐监管不到位”，成为基层森林资源管理人员被追究“行政不作为”的重要原因之一。
五是采伐限额实行“蓄积量、材积量”双项控制，而实际采伐却常常出现材积量不足而蓄积量尚有节余的问题；同时，年度木材生产计划层层下达，严重滞后于木材生产季节，造成了森林经营者无所适从，基层管理者难以操作的尴尬境地。
在集体林地承包经营权和林木所有权落实到农户后，解决“树怎么砍、采伐怎么管”的问题，就成为广大农民和社会关注的焦点，森林采伐管理改革势在必行。
（二）采伐管理改革是“以人为本”、解放林业生产力的必举之策
党中央、国务院高度重视森林采伐管理改革问题。2003年中央9号文件、2008年中央10号文件以及2009年中央林业工作会议，都对推进这项改革提出了明确要求。《意见》全面贯彻中央精神，指出“改革和完善集体林采伐管理是党中央、国务院作出的重要决策，是深化集体林权制度改革的必然要求，是促进森林可持续经营、发展现代林业的重要举措，是满足经济社会发展对林产品需求的有效途径。”
1.让林农得到森林资产和经营山林的实惠，富裕林农，激活林业。我国是一个人口众多、生态脆弱的少林国家，农村经济虽然跨过了温饱线，但尚处于“奔小康的爬坡阶段”。农民的生存和发展对山林的依存度仍然很高，经营山林的目的主要是获取经济利益。因此，采伐管理改革必须立足国情、民情、林情，政策的出发点决不能忽视农民的眼前利益。
集体林权制度改革，要让农民首先得到森林资产和经营山林的实惠。商品林要允许老百姓砍，政策好不好，关键就看他砍了以后栽不栽，就看能否调动起农民真正“把山当田耕，把树当菜种”的积极性。老百姓越砍越富，树就会越栽越多、越长越好。
有人担心，采伐相对放开，树会越砍越小。现在走进集体林区，的确是中幼林相对多了，但是荒山荒地少了，满目青山生机盎然。可以预见，当我国80％的农民经济富足了，不再单纯依附于砍树生存，而是把砍树变成看树，变成森林资源包括林下的多种开发，变成由低端到高端林产业的发展，可以预见，若干年后，高大乔木为主体的森林，不仅只有在自然保护区才能看到……
采伐管理改革，调动的是广大农民的主观动力，收获的是富裕林农、激活林业的客观成果，最终实现“生态受保护、农民得实惠”的目标。正如中央林业工作会议指出的：“只有建立科学的林木采伐管理制度，才能使造林经营得到应有的回报，让经营者充分共享林业发展成果，才能形成森林保护与利用的良性循环，实现越采越多、越采越好、青山常在、永续利用。”
2.从集体林采伐管理改革入手，构建森林资源管理新体制。我国是一个多山的国家，山区面积占整个国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%，林地面积数倍于耕地面积。但是由于我国林地经营水平低，平均每亩的收入只有20多元，远远低于耕地；世界上森林平均每公顷蓄积量为110立方米，瑞典、奥地利等林业发达国家每公顷森林蓄积量高达300多立方米，而我国平均每公顷森林蓄积量仅84.7立方米，集体林地平均每公顷森林蓄积量更低，只有49.31立方米。据统计，“十五”期间，我国年均林木蓄积消耗5.50亿立方米，而国内只能提供3.65亿立方米，缺口近2亿立方米；“十一五”期间，年均消耗需求约7亿立方米，国内最多能提供约4亿立方米，缺口在3亿立方米左右。因此，提高林地利用率和生产力，优化林分结构、提高森林质量、增加森林资源总量，建设和培育稳定的森林生态系统，成为中国林业的当务之急！
为此，《意见》明确了科学的森林采伐管理是“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的关键；科学的采伐管理是实现森林可持续经营的重要途径；科学的采伐管理是形成森林资源培育与林产品供给良性循环的基础措施。
改革的目标和方向是通过改革和完善采伐限额管理制度，逐步建立以森林经营方案为基础的森林可持续经营的新体制，实现由限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，充分发挥其在林业分类经营中的科学引导作用，在林业生产力发展中的激励作用，在林业改革中的基础作用。
这就要求我们更新森林采伐管理观念，完善经营管理政策，拓展经营管理空间、改变经营管理方式，从由单纯的限额指标管理转到促进森林可持续经营上来；从大一统的管理模式转到分区施策、分类管理上来；从单一目标经营转到建设三大体系、提升三大功能上来;从单纯的行政管制转到依法监管、高效服务上来，寓森林采伐管理改革于构建资源管理新体制和可持续经营新模式之中。
三、科学的森林采伐管理贯穿于森林可持续经营全过程
“森林经营是现代林业的永恒主题”，森林采伐是森林经营和森林结构调整的重要手段，科学的采伐管理是实现森林可持续经营的重要保障。《意见》明确提出了要构建森林可持续经营管理的“四个体系”，即：以全国林业发展区划及森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系；以区域可持续经营规划为基础的区域决策体系；以森林经营方案为基础的经营管理体系；以多种森林经营方法、模式为基础的技术支撑体系。
“四个体系”从宏观到微观，总结了多年来我国森林可持续经营实践成果；指出了森林采伐管理在促进森林可持续经营中的重要作用，形成了中国特色森林可持续经营的基本框架。基本思路是，以森林采伐管理改革为森林可持续经营的突破口和推进器，以法律制度规范森林经营管理秩序，以市场机制激发森林经营活力，以现代技术提升森林经营水平。
在国家层面上，重点是按照林业发展区划，根据不同的自然、地理特点和经济发展状况进行合理区划，实行不同区域、不同森林类型有差别的森林资源经营管理政策；在省、县级层面上，重点是开展森林经营规划，落实宏观区划的具体布局，明确各类森林的培育方向和经营模式；在经营单位层面上，重点是科学编制和实施森林经营方案，将经营措施落实到山头地块，推广应用先进技术和最佳经营方法，提高林地生产率，实现不同林分的目标效益最大化。特别是要积极引导农民合作经济组织，通过实施森林经营方案，逐步走上集约化、规模化、科学化轨道。
四、完善集体林采伐管理要协同推进基础工作和改革
采伐管理改革是一项综合性、系统性的改革，必须协同推进，切实做好相关的基础工作和配套改革。
（一）《意见》把区域性改革试验示范与完善宏观政策紧密结合起来。2008年底，在先行改革试点的基础上，下发了《国家林业局关于开展森林采伐管理改革试点工作的通知》，并先后批复了23个省（区、市）183个县（区、市）的试点。今年4月，在福建省召开了全国森林采伐管理改革试点启动会，集体林采伐管理改革试点已全面展开。同时，我们将在森林采伐管理改革试验基础上，从编制实施森林经营方案入手，在试点地区跟进森林可持续经营管理的试验内容。按照《意见》要求，抓好森林采伐管理改革试点，及时总结，将经过实践检验，广大森林经营者满意的试点成果，吸收到相关的技术规程和政策法规中去。
（二）《意见》要求强化木材运输检查监督。木材运输检查监督是森林采伐管理的重要环节，是森林资源保护的最后一道关口。在全面推进集体林权制度改革的新形势下，根据当前木材检查站面临的新情况，出现的新问题，《意见》要求各地进一步理顺木材运输检查管理体制，切实解决木材检查人员编制和经费；组织编制《全国木材检查站建设规划》，合理调整木材检查站布局，加强基础设施和执法装备建设；逐步建立起以固定检查为主、流动检查为辅的木材运输检查监督新机制；执行持证上岗和统一装识制度，规范执法行为；实行全国统一的木材运输证；在报刊、网站等媒体以及木材检查站公告栏，公布各地凭证运输名录，规范木材运输秩序。在采伐管理改革中，加强木材检查站建设，使其真正成为现代林业建设中森林资源保护管理的一支骨干力量。
（三）《意见》要求推进森林资源调查监测工作。及时开展新的森林资源二类调查工作，修订完善基础数表，为森林采伐管理和森林可持续经营提供翔实、可靠的依据；系统清理、修订、补充和完善现行规程、规范，为森林采伐管理创造良好的政策环境。
（四）《意见》提出了改革的保障措施。《意见》要求加强对集体林采伐管理改革的组织领导；加大各级财政对森林资源二类调查、区域森林可持续经营规划、森林经营方案编制和基层木材检查站基础设施的投入力度；强化队伍建设，全面提高队伍的整体素质、监管能力和执法水平，逐步建立起制度完备、作风优良、廉洁高效、运转协调的森林资源管理体系；要求国家林业局各派驻森林资源监督机构和各直属林业调查规划设计院，强化服务意识，主动融入改革，调整检查方法和监督内容，充分发挥监督检查的作用；要求各地处理好改革与稳定的关系，对借改革之机出现的乱砍滥伐、无证运输、非法经营加工等严重破坏森林资源的违法犯罪行为，进行严厉打击。
结语：实行森林采伐管理是《森林法》确立的一项重要法律制度，为森林资源的不断增长，维护国土生态安全，增加林产品有效供给做出了重大贡献。最基本的是形成了一整套行之有效的森林资源管理制度，最突出的是在实践中不断改革和完善森林资源管理机制。
可以说，这次改革和完善集体林采伐管理，决不是取消森林采伐管理制度，而是与时俱进，使其不断完善和发展，成为推进现代林业科学发展的坚实基础。其实质就是贯彻落实科学发展观，解除思想的禁锢和束缚，实现由“以林为本”向“以人为本”的转变。只有从富裕林农出发落实政策措施，从根本上解决“树好砍”、“树好管”、“栽好树”的问题，才能调动和解放广大林农经营森林的巨大潜能，延伸集体林权制度改革的“释放效应”；只有寓科学采伐管理于森林可持续经营之中，才能挖掘出林地的巨大潜力，激活林业。
